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Décrets n° 2014-830 portant création des villes, n° 2014-926 fixant les conditions de dévolution du patrimoine et de redéploiement du personnel et n° 2014-1140 portant dévolution du patrimoine : et si on questionnait leur légalité ?

Mamadou Abdoulaye SOW Inspecteur principal du Trésor à la retraite, ancien ministre BP 10 M’Bour- SÉNÉGAL

*L'acte III de la décentralisation a suscité beaucoup de débatsau niveau de la scène politique et auprès de l'opinion publique. À l'examen,cette réforme soulève de multiples questions qui démontrent le besoin de réétudier minutieusementla loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales (CGCL) avant son réexamen éventuel par l'Assemblée nationale.


Rédigé par leral.net le Jeudi 23 Octobre 2014 à 14:31 | | 3 commentaire(s)|

Décrets n° 2014-830 portant création des villes, n° 2014-926 fixant les conditions de dévolution du patrimoine et de redéploiement du personnel et n° 2014-1140 portant dévolution du patrimoine : et si on questionnait leur légalité ?
Dans le cadre de la mise en œuvre du CGCL, le pouvoir exécutif a pris tour à tour :
- le 30 juin 2014, le décret n° 2014-830 portant création des villes de Dakar, Guédiawaye, Pikine, Rufisque et Thiès,
- le 23 juillet 2014, le décret n° 2014-926 fixant les conditions de dévolution du patrimoine et de redéploiement du personnel des régions et des anciennes villes,
- et le 15 septembre 2014, le décret n° 2014-1140 portant dévolution du patrimoine des communes d’arrondissement et des communautés rurales.

Après étudede ces trois textes non encore publiés dans le Journal officiel de la République du Sénégal,il nous est apparu que, loin de répondre aux questions posées par la mise en œuvre de l’Acte III de la décentralisation, ces décrets posent de sérieux problèmes d’ordre divers: juridique, budgétaire, comptable,etc. Dans le présent article, il sera mis l’accent sur des questions touchant à la légalité des trois actes règlementaires précités.

I) Analyse du décret n° 2014-830 du 30 juin 2014 portant création des villes de Dakar, Guédiawaye, Pikine, Rufisque et Thiès

Considérations générales

Premièrement,il y a lieu de relever, d’une part, que le décret est pris avant l’installation des conseils municipaux des communes qui composent les villes, et, d’autre part, que son applicabilité est liée à la date d’installation des conseils municipaux. Il y a là un vrai problème :quelle date effective doit-on prendre en considération quand on sait que les conseils municipaux concernés ont été installés à des périodes différentes ?
Deuxièmement, en bonne règle, ce sont les décrets créant les communes qui composent les villes de Dakar, Guédiawaye, Pikine, Rufisque et Thiès qui auraient dû figurer dans les visas du décret.Or, il est mentionné deux décrets pris sous l’empire du Code de 1996 et concernant des communes d’arrondissement qui, juridiquement parlant,n’existaient plus au moment de la signature du décret.
Finalement, la question principale est de savoir comment est-il possible d’instituer une ville avant la création des communes qui la composent ? Le pouvoir exécutif aurait dû, préalablement au décret du 30 juin 2014, prendre un décret portant création des communes dans les villes de Dakar, Pikine, Guédiawaye, Rufisque et Thiès pour se conformer à l’article 72 du CGCL. Il s’en suitque les communes constitutives des villes créées par ce décret n’existaient pas, et qu’à ce titre le décret du 30 juin 2014 n’est pas conforme à l’article 167 du CGCL sur la base duquel il a été pris.
Troisièmement,le rapport de présentation du présent décret ne fournit pas les critères qui justifient la création des cinq villes. On se demande pourquoi la ville de Dakar doit comprendre dix-neuf communes, tandis que celles de Guédiawaye et de Thiès ou de Rufisque sont respectivement à cinq et trois communes ? On s’est contenté de reconduire les mêmes villes qui existaient auparavant sans se soucier des erreurs du passé. Pour Thiès et Rufisque, yavait-il nécessité d’en faire des villes quand on sait que les communes qui les forment résultent plus d’un découpage politique en référence à des « points cardinaux » plutôt qu’à des critères objectifs et impersonnels?

N'yavait-il pas nécessité, pour plus de viabilité des collectivités locales issues des communes d’arrondissement, notamment de la région de Dakar, de procéder à un redimensionnement par redécoupage et/ou fusion de celles-ci, pour arriver à des communes capables d’assurer leur autonomie financière et d’assurer un développement local durable ?

Un décret à l’épreuve du principe de libre administration

Avant de prendre connaissance du décret du 30 juin 2014 créant les cinq villes, nous pensions, à propos de la mise en application de l’article 167, que le législateur aurait dû ajouter dans le CGCL des dispositions relatives aux conditions et modalités de création d’une ville en répondant aux questions suivantes :
- les conseils municipaux intéressés doivent-ils faire connaître par délibérations concordantes leur volonté d’instituer une villeregroupant l’ensemble des communes concernéescomme c’est le cas en matière d’intercommunalité ?
- quel est le quorum nécessaire (la majorité simple devant être écartée) pour une telle délibération des conseils municipaux ?
- dans quelles conditions les communes non membres au début de la création de la ville peuvent-elles être admises à faire partie de la ville ultérieurement?
- quel est le nombre minimum requis de communes sur la totalité des communes intéresséespour créer une ville?
- quelles sont, éventuellement, les conditions de retrait d’une commune de la ville?
- quelles sont les conditions requises pour la dissolution éventuelle de la ville et quelles seraient les modalités de dévolution de son patrimoine?
Pour conforter ces questionnements, il suffit de revisiter les articles 179 à 191 du Code des collectivités locales de 1996.
Mais voilà que le pouvoir règlementaire a tranché en procédant d’office à la création des cinq villes avant l’installation des conseils municipaux, ignorant ainsi le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.

La question qui se pose est de savoir si la décision unilatérale du Gouvernement de créer les cinq villes est compatible avec lalibre administration des collectivités locales expressément garantie par l’article 102 alinéa 1 de la Constitution du Sénégal. D’après cette disposition, les collectivités locales « s’administrent librement par des assemblées élues » dans les conditions prévues par la loi. Reprenant presque à l’identique la Constitution, le CGCL (article 1er alinéa 2) affirme que « (les collectivités locales)s'administrent librement par des conseils élus au suffrage universel ».D’un autre côté, l’article 81 du même CGCL pose le principe selon lequel le Conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune.
La mutualisation des compétencescommunalesne fait-elle pas partie des questions intéressant la vie des collectivités locales ? Selon Alain Bockel, « (la) notion d'affaires locales semble relativement claire; elle englobe toutes les questions intéressant la vie de la collectivité, et justifiant de ce fait une intervention des organes communaux qui a vocation à les traiter ». (AlainBockel, « Droit administratif », N.E.A, 1978, p.298)

Rappelons que l’article 167 (alinéa 1) du CGCL a la teneur suivante : « Une ville peut être créée, par décret, pour mutualiser les compétences de plusieurs communes qui présentent une homogénéité territoriale ».On se demande si cette disposition donne au pouvoir exécutif la liberté de créer la ville, sans l’accord favorable des conseils municipaux concernés. La réponse à cette question passe par la clarification de ce qu’entend le législateur sénégalais par « une ville peut être créée par décret » d’une part, et par « mutualiser les compétences deplusieurs communes», d’autre part.

La clarification de l’expression « une ville peut être créée par décret »
La formule rédactionnelle utilisée à l’article 167 sous-entend deux possibilités : celle de créer une ville et celle de ne pas en créer. Dans les deux cas, la décision appartient à qui ? Le pouvoir exécutif ? Les organes délibérants des collectivités locales ?
Si nous nous en tenons à une lecture littérale de l’article 167, il s’agit d’une création facultative qui serait exercée ou pas, selon la volonté des conseils municipaux. Pour ce faire, ces derniers doivent prendre des délibérations concordantes. Les collectivités locales ne peuvent en être obligées qu’en vertu d’une disposition expresse de la loi. Sinon, pourquoi n’a-t-on pas crée une ville dans les autres localités comme Kaolack, Touba, Mbour, Saint-Louis ? En somme, l’institution d’une ville est laissée à l’initiative des communes intéressées.
Les conditions à remplir pour créer la ville ne sont pas claires. D’après la compréhension de l’article 167, on n'exclut donc pas que demain, selon la volonté de leur population, plusieurs communes issues des anciennes communautés rurales composées de villages qui présentent une homogénéité territoriale puissent revendiquer de manière anachronique le statut de ville pendant que des villes authentiques seraient exclues de fait de la définition du CGCL Si la volonté du législateur est d'avoir une définition restreinte de la notion de ville limitée seulement aux communes urbaines, quelles sont, en dehors d'une décision autoritaire du pouvoir exécutif, les critères à respecter pour devenir une ville ?

Si aux termes de l’article 167, le législateur s’en remet à un décret pour créer la ville, il ne confère pas au Gouvernement un pouvoir règlementaire discrétionnaire et autonome, mais plutôt un pouvoir règlementaire d’application de la loi portant CGCL avec, au préalable, une volonté exprimée par les parties prenantes.

Que faut-ilentendre par « mutualiser les compétences » dans le domaine des collectivités locales ?
Il conviendrait de souligner que le législateur sénégalais s’est abstenu de préciser les principes de la mutualisation ainsi que le champ couvert par celle-ci. Ainsi, le CGCL ne définit pas juridiquement la mutualisation (le mot mutualisation n’existe pas dans les dictionnaires, du moins ceux que nous avons consultés). Il est inutile d’insister longuement sur les définitions du mot « mutualiser ».Rappelons simplement que, d’après le dictionnaire Larousse, étymologiquement, le terme « mutualiser » renvoie à l’idée de risques ou de dépenses à partager et aux principes de la mutualité.
Dans le domaine des collectivités locales, la mutualisation s’assimile à une démarche consistant à définir de nouvelles modalités d'organisation des entités communales, afin d’optimiser la dépense publique locale, c’est-à-dire, en d’autres termes, de supprimer les dédoublements en vue de réaliser des économies d'échelle dans un objectif d'amélioration du service public local.
Il importe de signaler que le droit des collectivités locales, en France, admet le recours à la mutualisation « lorsqu’un service ou une partie de service d’un établissement public de coopération intercommunale est économiquement et fonctionnellement nécessaire à la mise en œuvre conjointe des compétences » (voir article 46 de la loi française n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité)

La question se pose de savoir si la ville, comme collectivité locale (et plus précisément comme commune au sens de l’article 167 du CGCL), répond à la définition ci-dessus.
De notre point de vue, non. En fait, si, la ville doit être une « mutuelle » pour les communes qui la composent, elle n’a pas besoin d’un statut de commune au sens du CGCL. La ville étant déjà investie de plein droit de compétences définies par les articles 169 et 170 du CGCL, si elle doit recevoir des compétences à mutualiser, il ne peut s'agir que de compétences choisies par chaque entité communale. Pour cela, la mutualisation des compétences doit résulter d’une convention conclue entre les exécutifs de la ville et des communes concernées et après accord des conseils municipaux.
C’est le principe de libre administration des collectivités locales qui est mis à mal par l’article 167. En effet, avec l’interprétation qui en a été faite, le Gouvernement s’est donné le pouvoir de se substituer aux conseils municipaux pour créer une « communauté urbaine ». En principe, la mutualisation des compétences ne peut résulter que de la volonté des communes et non procéder d’un acte unilatéral du pouvoir exécutif.
Finalement, nous nous demandons « à quelle raison, sérieuse et avouable, a répondu la création de la (collectivité locale) dénommée « ville » ? A aucune, sans doute » (une expression empruntée à René Chapus, « Droit administratif général », Tome 1, 15e édition, Ed. Montchrestien, 2001, p.376).
N’est-il pas temps d’avoir des règles claires qui fondent la création d’une ville sur des critères généraux et impersonnels et en dehors de motivations purement politiques? En tout état de cause, l’histoire renseigne presque sans exception que chaque fois qu’on découpe des collectivités locales pour des motifs politiques, les techniques employées n’ont pas eu raison de la majorité électorale.

Au-delà du décret du 30 juin 2014, c’est la conformité de l’article 167 du CGCL qui est en cause. En effet, en permettant au pouvoir exécutif de se substituer aux conseils municipaux pour créer la ville, cet article viole l’article 102 de la Constitution ainsi que l’article premier (alinéa 2) du CGCL.
De ce qui précède, nous estimons que le décret n° 2014-830 du 30 juin 2014portant création des villes de Dakar, Guédiawaye, Pikine, Rufisque et Thiès viole la loi pour non-respect du principe de libre administration des collectivités locales.

II) Analyse des décrets n° 2014-926 du 23 juillet 2014 fixant les conditions de dévolution du patrimoine et de redéploiement du personnel des régions et des anciennes villes et n° 2014-1140 du 15 septembre 2014 portant dévolution du patrimoine des communes d’arrondissement et des communautés rurales

Trois remarques liminaires
Première remarque : s’agissant des régions, leur suppression aurait dû avoir pour effet de droit la liquidation suivant les règles de procédure et de forme prévues par la loi.
Deuxième remarque : la loi n° 2011-15 du 08 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de finances figure parmi les textes visés dans le décret n°2014-1140 du 15 septembre 2014, alors que ladite loi organique n’entrera en vigueur que le 1er janvier 2016.
Troisième remarque : les décrets sont muets sur les obligations qui incombent aux communes bénéficiaires des transferts de patrimoine et de personnels.

Le défaut de base légale des deux décrets
Parmi les textes visés par les décrets figure évidement la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales, mais aucune précision n’est donnée sur les articles pertinents du Code qui autorisent le pouvoir règlementaire à prendre de tels décrets.

En l’absence de toute habilitation législative, est-il de la compétence du pouvoir règlementaire de décider du transfert des biens meubles et immeubles appartenant à une personne morale publique distincte de l’Etat ? À la lumière des dispositions législatives en vigueur, il doit revenir à la loi de définir les conditions dans lesquelles les biens appartenant à des collectivités locales « dissoutes /supprimées» peuvent être transférées en pleine propriété à d’autres collectivités locales. En effet, il ressort clairement de l’article 13 (alinéa 4) du CGCL que« les règles relatives au classement, au déclassement, au transfert, à l’affectation, à la désaffectation et à l’aliénation du domaine d’une collectivité locale sont fixées par la loi ».
Compte tenu de la complexité de cette question, à défaut d’une loi distincte du CGCL, on aurait dû insérer, dans les dispositions diverses et transitoires du Code, les conditions et modalités de dévolution des biens immobiliers et mobiliers appartenant aux anciennes collectivités locales. Une fois le transfert de compétences autorisé de plein droit par la loi, peut intervenir, sur le fondement de l’article 289 du CGCL, le décret portant dévolution du patrimoine, mais « au vu d’un procès-verbal établi contradictoirement entre les représentants de l’Etat et les autorités exécutives locales ». Autrement dit, l’établissement du procès-verbal d’inventaire doit précéder la prise du décret portant dévolution de patrimoine.

S’agissant du redéploiement des personnels, les agents visés à l’article 5 du décret du 23 juillet 2014 étant nommés dans des emplois permanents, ils ont vocation à assurer des emplois dans les collectivités locales qui les ont recrutés. Comment est-il possible alors d’affecter ces personnels dans d’autres collectivités locales sans habilitation législative. Au surplus, s’est-on assuré de l’existence de postes budgétaires correspondant à leur emploi ? Ce redéploiement signifie que les personnels sont directement employés par les nouvelles communes. Or, l’article 12 alinéa 3 du CGCL énonce que: « tout recrutement de personnel par une collectivité locale doit être prévu et inscrit à son budget ».Les personnels redéployés n’ayant plus de lien avec leurs anciens employeurs, on est donc en face de nouveaux contrats. Et, pour cela, il faudrait, au préalable procéder à la liquidation des anciens contrats. Dans un tel contexte, l’intervention des conseils municipaux est obligatoire, puisqu’il s’agit de postes budgétaires nouveaux. Toutefois, en ce qui concerne les agents bénéficiant d’un contrat de travail au sens du Code du Travail, la théorie de la substitution d’employeur pourrait être évoquée pour justifier le maintien du lien contractuel avec la possibilité, pour eux, de renégocier les termes de leur ancien contrat.

De l’analyse qui précède, nous estimons que les deux décrets sont illégaux pour défaut de base légale, une illégalitérenforcée par la violation du principe de libre administration.

Les décrets n° 2014-926 du 23 juillet 2014 et n° 2014-1140 du 15 septembre 2014 violent le principe de libre administration

Nous considérons que la mise en œuvre des dispositions de cesdeux décrets équivaut à des transferts de compétences, alors que c’est le législateur quidétermine les compétences des collectivités locales. Ces transferts de compétences emportent l’affectation des biens au fonctionnement des nouvelles communes et la mise à disposition des biens à titre onéreux ou gratuit.A rappeler que « le domaine public et privé d’une collectivité locale se compose de biens meubles et immeubles acquis à titre onéreux ou gratuit » (article 13 alinéa 1).
Par ailleurs, les deuxtextesméconnaissent les dispositions de l’article 282 du CGCL qui énonce que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités locales du fait de la modification par l’État, par voie règlementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées, doit être compensée par versement approprié au fonds de dotation de la décentralisation (…).ou par d’autres ressources fiscales suivant des modalités définies par la loi. L’acte règlementaire ci-dessus cité doit en faire mention ».
En mettant les communes dans l’obligation de supporter des dépenses supplémentaires (gestion de nouveaux personnels, entretien d’immeuble, gestion d’équipements scolaires et sanitaires etc..), les deux décretsvont augmenter considérablement leurs charges. Si une compensation intégrale n’est pas effectuée, les décrets violent le principe de libre administration des collectivités locales. Cette analyse est confirmée par le Conseil d’État français qui, selon Christian Schoettl, « a décidé, dans un arrêt commune de Villeurbanne du 6 mai 1996 (req.165.286) que les mesures provoquant un bouleversement dans l’exécution des budgets des collectivités locales violent le principe de libre administration …»(source :blog de Christian Schoettl-http://www.christianschoettl.com). Ce qui est le cas avec les présents décrets.

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Nous allons conclure par un constat :les trois décrets analysés n’ont pas été soumis au contrôle de légalité. D’ailleurs, depuis quelques années les actes règlementaires pris semblent échapper à toute forme de contrôle de légalité ; une situation qui favorise le recul du droit et à laquelle il convient de mettre fin.
Nous espérons qu’un jour viendra où les élus nationaux ou locaux intéressés donneront au juge compétent l’occasion d’apporter des réponses toutes faites aux questions soulevées plus haut.Nous espérons également queles habitants des communes, en tant que contribuables des collectivités locales et destinataires finaux de l’action publique,saisiront, aussi souvent que possible, l’opportunité d'engagerdes recours en annulation des actes règlementaires d’exécution du CGCL pour violation de la légalité.


Mamadou Abdoulaye SOW
Inspecteur principal du Trésor à la retraite, ancien ministre
BP 10 M’Bour- SÉNÉGAL
22 octobre 2014







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