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L’administration sénégalaise face au défi des résultats : limites et perspectives

L’Administration sénégalaise a toujours été au centre des préoccupations des pouvoirs publics. En dépit de l’expertise qui lui est reconnue, elle est, aujourd’hui, l’objet de débats relatifs à sa capacité à accompagner la mise en œuvre du Plan Sénégal Emergent (PSE). Pour mieux cerner dans quelle mesure ce bras séculier de l’Etat est en mesure de satisfaire les exigences de performance qui lui ont été assignées par les autorités , il convient d’abord de procéder à une clarification conceptuelle avant d’entrer dans l’analyse.


Rédigé par leral.net le Vendredi 8 Mai 2015 à 14:42 | | 2 commentaire(s)|

L’administration sénégalaise face au défi des résultats : limites et perspectives
Eclairages théoriques

De façon générale, et selon une conception purement Wébérienne, l’on définit l’Administration en rapport avec l’intérêt général qu’elle poursuit à travers trois principes que sont l’égalité due aux citoyens ou acteurs, la continuité du service public à la base de la régularité des services délivrés et l’adaptabilité aux mutations des besoins, du contexte et de la législation.

Ces principes sont généralement articulés à l’idée d’une Administration titulaire d’une fonction de production de services non marchands où est occultée la notion de performance, un élément jusque-là intimement lié au Privé. Ce qui n’est plus le cas depuis l’avènement de la Gestion axée sur les résultats (GAR), que l’on doit, en partie, aux exigences des contribuables des pays développés soucieux de s’assurer de la bonne destination de leurs financements.

Pour précisions, le concept de GAR, inventé par Peter Drucker (1909-2005), un des gourous du management qui l’a utilisé pour la première fois, en 1964, dans son ouvrage « Managing for results », n’a cependant connu une appropriation qu’à partir des années 90, lorsque l’ACDI en a fait son cheval de bataille dans le cadre d’une importante réforme du Secteur public développée par le gouvernement canadien.

Il a ensuite été repris, en 2005, par la Communauté internationale à l’occasion de la Déclaration de Paris qui, en l’érigeant au rang d’impératif intégré par les bailleurs et les pays bénéficiaires, a permis sa plus large adoption. Si l’on se réfère à ses différentes acceptions (ACDI, UE, PNUD…), il ressort que la GAR se focalise sur les résultats jugés plus parlant que les activités, sur les bénéficiaires et les changements qu’ils désirent et, enfin, sur l’amélioration des systèmes de gestion (évaluation et reddition des comptes) et des processus de décision.

Les logiques d’appropriation de la GAR dans des pays comme le Sénégal s’expliquent donc aisément par ce besoin de rationalisation accrue des dépenses publiques exprimé par les citoyens et les leaders, au niveau mondial, qui rencontre le vœu des décideurs sénégalais. C’est pourquoi, il est compréhensible que l’on puisse d’abord s’appuyer sur les indications conceptuelles, spécifiées plus haut, pour espérer identifier, de façon plus précise, les nombreuses difficultés entachant le fonctionnement optimal de l’Administration sénégalaise.

LES LIMITES A L’ACTION ADMINISTRATIVE

Le cadre théorique précédent permet de mettre en exergue trois obstacles majeurs, parmi tant d’autres, pour illustrer cet article qui se veut une contribution modeste à la réflexion en cours. Ceux-ci se rapportent à la relation d’autorité, à l’ignorance des impératifs de résultats et au délaissement de la norme.

Une approche peu éthique de la relation d’autorité

La conception de l’autorité pose problème pour nombre responsables et agents subalternes. Celui qui l’incarne est considéré comme le détenteur de la vérité. Aussi, ne demande-t-il généralement pas conseil. Il exige plutôt que ses idées soient reprises par des collaborateurs qui considèrent, parfois, qu’il est de leur devoir de les appliquer à la lettre.

La subordination est considérée comme devant être un renoncement à la personnalité et au doute méthodique. L’esprit critique est à peine toléré et les agents qui en font état sont marginalisés et placés dans des postures où ils se sentent totalement inutiles.

Tous ces éléments fondent à penser que le mode de génération de la décision publique n’est pas sécurisé, de par les
procédés qu’il emprunte, et constitue, dans le même temps, une source d’affaiblissement de la fonction conseil.

D’ailleurs, certains ministres ne consultent guère leurs conseillers techniques sur les questions relevant de leurs attributions. D’autres choisissent ces précieux collaborateurs en dehors des critères de compétence spécifiques au domaine couvert, ce qui ne milite pas en faveur de la performance de l’action publique. Ce qui peut se comprendre. En effet, rares sont les détenteurs d’autorité qui conçoivent que leur vision puisse être remise en cause par des techniciens, fussent-ils les plus chevronnés.

C’est pourquoi, faute d’éclairages avisés, les décisions de certains responsables publics vont parfois à l’encontre des dispositions législatives et réglementaires et contribuent à l’accroissement des charges de l’Etat ; une disposition que le législateur réserve pourtant au Législatif. On peut citer dans ce lot des augmentations de salaire décidées par l’Exécutif ou les créations insuffisamment ou non justifiées de structures.

Par ailleurs, la relation Administration – usagers/bénéficiaires, que privilégie aussi la GAR, traduit de manière éloquente les moins values, en termes de performance, dans les comportements de nombre agents publics. De façon générale, la relation d’autorité, mal digérée, est transférée à l’usager. Celui qui a affaire à l’Administration se retrouve devant un monstre froid, qu’il engraisse et qui reste pourtant indifférent à ses problèmes. Certains agents publics n’éclairent véritablement pas les demandes citoyennes, rudoient les usagers ou retardent les dossiers des contribuables qui constituent, logiquement, leur raison d’être.

Une insuffisante focalisation sur les résultats

Si de nombreux agents de l’Administration traitent l’usager de manière assez cavalière, c’est sans doute parce que les administrations ne sont guère soumises à des exigences poussées de résultats. Les agents publics rendent compte de manière imparfaite des activités qu’ils mènent dans le cadre de leur fonction.

Il ne saurait en être autrement puisque la planification, source de prévisibilité et de contrôle, n’est pas érigée en fonction de base dans l’Administration sénégalaise. Comme le frêle esquif dans l’immensité de l’océan, de nombreux services naviguent sans la boussole que devraient constituer les cadres de performance (PTA, indicateurs, cadres de résultats, plans stratégiques, contrats de performance ou d’objectifs) devant leur permettre de guider leurs actions au quotidien ou sur les moyen et long termes.

L’absence de culture affirmée de résultats dans l’Administration sénégalaise est telle que dans les structures où l’on note l’existence d’outils de planification, l’évaluation n’est pas pour autant systématique.

L’évaluation de politiques publiques est quasiment ignorée et certains de ses intrants galvaudés. Les évaluations de programmes et de projets ne se font la plupart du temps que lorsque le financement est externe, en dépit de l’existence réelle d’une masse critique de spécialistes.

Les contrats de performance ne permettent pas d’évaluer de façon optimale les progrès réalisés par les Agences tant ils sont établis sans évaluation rigoureuse, en amont, alors que les services administratifs classiques ne sont pas contraints par des contrats d’objectifs, à l’instar des agents publics dont les tâches exigibles ne sont pas objectivement évaluées et dont les évolutions de carrière sont en souffrance, en l’absence d’un système adéquat mis en place par la Fonction publique.

On remarque également une profusion de structures d’exception (Agences, EPA ou EPIC) qui reprennent certaines missions de service public sans cependant apporter une réelle valeur ajoutée par rapport aux administrations traditionnelles alors qu’en revanche, l’abondance des ressources humaines et l’excellence des conditions de travail ne leur font guère défaut.

Quant à la fonction RH qui aurait dû constituer un support de performance des agents, il convient de souligner qu’en réalité, elle est traitée en parent pauvre de l’Administration sénégalaise. Les liens étroits entre la qualité des RH, la motivation et la productivité, devenus des lieux communs bien avant la célèbre expérience de Mayo, n’inspirent guère sous nos tropiques. Toujours dans le même sillage, la formation permanente est insuffisamment prise en considération par les administrations qui ne misent pratiquement pas sur sa contribution à la productivité des services. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, encore balbutiante, n’est pas indexée au plan de carrière des agents et encore moins à la planification des besoins des services.

Les formations, qui se font au gré des exigences individuelles, n’irriguent pas les demandes institutionnelles et ne sont généralement pas suivies de reclassement, en raison de l’obsolescence du système de rémunération qui ne les encourage pas. D’ailleurs, lorsque les reclassements sont opérés, ils sont souvent effectués sans rapport avec les postes occupés ; ce qui fait perdre à l’Administration le bénéfice du renforcement des capacités de ses agents. Pis, dans certains cas, les profils sont doublés, ce qui est source de distraction de ressources financières et de mauvaise utilisation des ressources humaines, toutes choses contraires au souci de performance recherché par la GAR.

L’image du Service public est donc peu reluisante tant celui-ci est réputé être inaccessible, peu neutre et caractérisé par un système de référence reposant sur des affiliations subjectives (recrutement clientélistes, népotisme dans la délivrance des marchés…) qui non seulement faussent les règles du jeu mais aussi constituent une source d’improductivité. En somme, un jugement sans rapport avec la conception Wébérienne et la GAR présentés plus haut.

Il faut dire que le recrutement des RH n’obéit pas, en général, aux normes. Dans de nombreux services administratifs, les profils sont en déphasage avec les emplois occupés, ce qui laisse perdurer la lancinante question de l’inadéquation de la formation au poste de travail, source de contre-performances de l’Administration.

Pour finir sur ce point, notons que les traitements salariaux et autres avantages n’obéissent pas à des critères de cohérence entre agents publics situés aux mêmes rangs et profils ; ce qui contribue à nourrir certaines frustrations, à dépouiller l’Administration de certaines de ses RH de qualité et, par voie de conséquence, aux pertes de productivité.

Un délitement de la norme administrative

La norme administrative est de plus en plus bafouée dans nos administrations, depuis plus d’une dizaine d’années. La création, comme la suppression des services, n’obéit pas toujours aux critères de rationalité qui établissent une correspondance claire entre les missions, les fonctions, les unités fonctionnelles et les ressources humaines dont le nombre et la qualité restent assujettis à ces indicateurs.

Si la création de structures doit faire l’objet d’études d’opportunité poussées pour évaluer leur pertinence institutionnelle, leur utilité sociale et leur impact sur les finances publiques, entre autres considérations, leur suppression, quant à elle, doit surtout interroger l’exhaustivité de la couverture des missions de service public.

L’omission de telles précautions normatives, devenues banales sous nos cieux, repose la question de l’instabilité institutionnelle qui, au-delà des coûts énormes qu’elle induit en termes de paperasse à renouveler (changements d’en-tête) et de charges locatives, bat en brèche l’exigence de continuité dans le traitement des dossiers administratifs et l’efficacité de l’action publique. L’inobservance des règles, en la matière, est à l’origine de l’apparition de nouvelles structures et de l’absence d’autres dans le décret de répartition des Services de l’Etat. Des structures qui, pourtant, continuent de fonctionner, sans aucun acte de régularisation initié par les ministres ou les secrétaires généraux des ministères concernés et, ce, en dépit de l’abrogation de toutes les dispositions contraires par ce texte réglementaire.

Au-delà de ces éléments, la création inopportune de subdivisions dans de nombreux départements ministériels et
services administratifs, sans que ni le volume de travail ni l’existence de RH le justifie, est à ranger dans ce lot. Elle se traduit par l’apparition de coquilles vides administratives qui impactent négativement sur les finances publiques.

En effet, seul le non respect des normes explique la cohabitation, dans les ministères, de plusieurs types de structures (direction générales, directions, divisions et bureaux) qui, au-delà de brouiller l’imputabilité des actions, favorisent l’apparition d’effets pervers comme l’allongement de la chaine hiérarchique et la compétition effrénée entre leurs différents responsables. Les conséquences y relatives vont à l’encontre de la coordination efficace, donc à la performance de l’action publique.

Les écarts par rapport aux normes administratives sont donc légion. Ils vont jusqu’aux systèmes de gouvernance mis en place dans l’Administration qui restent marqués par leur caractère lâche. Les dispositifs de contrôle ne sont pas toujours efficients en raison du manque de ressources humaines des institutions dédiées à cette fonction (contrôles interne et externe, juridictionnel et non juridictionnel) alors que les travaux des conseils (de Surveillance, d’Administration…) manquent d’efficacité, faute de ressources humaines de qualité ou d’exhaustivité de l’information administrative tandis qu’ailleurs les outils de bonification de la qualité (démocratisation de la participation, comité direction, manuels de procédure…) sont négligés, voire ignorés.

Ces constats d’analyse semblent s’inscrire dans la durée si l’on sait qu’au niveau managérial, la répartition du travail n’obéit pas souvent aux critères classiques du management. L’expérience dans le domaine, le parcours professionnel et bien d’autres éléments de logique ne sont plus les seuls indicateurs à l’aune desquels sont opérées les imputations de dossiers ou la responsabilisation des agents publics, ce qui ne fait que rajouter à la confusion.

QUELQUES PROPOSITIONS D’AMELIORATION

Diverses mesures sont nécessaires pour bien installer l’Administration dans la GAR et booster l’émergence. Parmi celles-ci, on peut relever trois éléments de propositions inspirés des préceptes des Sciences de l’Organisation.

Ces recommandations, qui visent à apporter une lumière éclairante sur le parcours emprunté depuis plus d’une décennie par nos administrations, tournent autour de la philosophie qui doit prévaloir dans la structuration des organisations, de la bonification des procédures et, enfin, des éléments de réponse RH.

Revenir aux fondamentaux des Sciences de l’Organisation

Les Sciences de l’Organisation mettent la question de la Vision et des Valeurs au cœur des fondations des unités fonctionnelles. Des principes qui, à l’échelle de l’Administration d’un pays, ne devraient pas occulter le contexte social. C’est dans cette perspective que l’Administration sénégalaise pourrait valablement s’appuyer sur les valeurs cardinales
de la société sénégalaise pour faire du travail bien fait un sacerdoce.

De tels préalables, loin d’être superfétatoires, obligeraient les agents de l’Administration et les usagers-bénéficiaires de ses services, susceptibles d’être tentés par la facilité, de rompre avec les privilèges indus et de croire en l’équité et en la déontologie, dans le cadre d’un contrôle social plus efficace.

La question des valeurs réglée, il resterait à agir sur l’institutionnel. L’élaboration d’organigrammes devrait se centrer sur l’identification de cadres institutionnels conformes à la norme ainsi que sur la révision des missions et des fonctions censées les rendre plus opérants. Ce n’est qu’ainsi que les interventions administratives seraient régies par des critères neutres auxquels ne saurait déroger aucun service.

La création de structures, quelle que soit la forme qu’elles puissent revêtir, n’interviendrait que pour pallier des besoins non ou insuffisamment pris en charge par les entités administratives existantes et s’accompagnerait de propositions d’attributions et de plans d’effectifs justifiant leur pertinence. De la même manière, la suppression ou la modification de structures obéirait à des critères de rationalité et ne serait motivée que par un dépérissement des fonctions couvertes ou par l’existence de redondances flagrantes. Evidemment, cela voudrait dire que l’Administration ne dérogera pas à l’impératif de procéder aux études d’opportunité préalables à la prise de décision.

Le nécessité de faire revenir la primauté de la norme sur toute autre considération a des impacts sur l’efficacité globale de l’Administration et s’étend aux systèmes de gouvernance administrative à améliorer. Elle constitue une anse ferme pour l’expression plurielle des véritables « sachants » au sein des Administrations et fait des instances dédiées à cet effet (comité direction, conseils de surveillance ou d’administration…) des centres de décision et d’arbitrage éclairés et des leviers de performance.

Rationaliser les procédures administratives

Pour éviter d’entraver inutilement l’action de développement et de décourager les investisseurs potentiels, l’Administration devra renforcer ses efforts en matière e formalisation et de simplification des procédures qui sous-tendent son action mais aussi et surtout repenser en profondeur ses outils et méthodes, en vue de les remettre au cœur de ses interventions.

Sous ce rapport, des éléments comme la planification et ses pendants que sont l’évaluation et la GAR devraient se retrouver au centre de ses préoccupations en ce qu’ils constituent des gages avérés de performance de l’action de développement. Les contrats de performances et d’objectifs tiennent d’abord de ces tenants qui, eux-mêmes, partent des missions en ce qu’elles permettent de décliner les fonctions permettant d’animer les domaines d’action de l’Administration. Il est clair que dans ce monde en perpétuelle mutation, il sera de plus en plus question d’apparier l’action administrative à la pratique évaluative, si l’on veut faire de l’efficacité et de l’efficience les maître-mot des
actions de développement, ainsi que le promeut la GAR.

C’est en cela que des outils comme les plans de travail, les tableaux de bord, les manuels de procédure devraient être systématisés dans les démarches administratives au même titre que les processus de reddition des comptes à quelque niveau que ce soit et sous quelque forme (contrôle juridictionnel ou non juridictionnel) que cela revête.

A cet effet, les organismes dédiés aux Sciences de l’Organisation pourraient, en tant que de besoin, mettre à la disposition de l’Administration les outils de formalisation de ses interventions à travers des grilles de méthodes révisables et réajustables, selon les évolutions de contexte.

Ramener les RH au cœur des processus

Il est indéniable que les performances de l’Administration passent, en grande partie, par une bonne politique de GRH, source de stabilité. Les agents publics devraient, à cet effet, d’abord être réarmés moralement et se convaincre de ce que les valeurs partagées, puisées dans notre substrat culturel, devraient sous-tendre leur investissement au service des citoyens.

Considéré sous cet angle, il apparait qu’une rupture de fond est à opérer, de la part de l’agent public, sur le prisme de l’usager vache à lait qui devrait laisser place à celui du l’usager-client, contribuable créancier ou bénéficiaire, pour utiliser le vocable GAR. Ce n’est qu’à ce prix que la vieille rengaine de l’accueil des usagers du Service public sera réglée pour de bon. De ce point de vue, l’introduction de labels, de chartes qualité et de prix aux administrations méritantes pourrait constituer un soutien de taille aux efforts à mobiliser.

Il reste que la problématique de la GRH est intimement liée au management responsable, soucieux de la neutralité rattachée aux actes publics et dont le choix obéit au mérite, conformément aux préceptes wébériens. Sous ce rapport, l’Administration devrait se réformer et privilégier les appels à candidature mais aussi faire de sorte que l’engagement qualitatif de ses agents dans le travail, à quelque niveau qu’ils se situent, soit mieux évalué et puisse, à terme, constituer leur seul baromètre de différenciation.

La GRH, au Sénégal, devrait fondamentalement rompre avec les considérations handicapantes du management que constituent le primat de l’âge, les modes de recrutement clientéliste et bien d’autres considérations liées à la sociologie locale qui travestissent les dispositifs d’encadrement des agissements des agents publics.

Dans le même esprit, la formation devrait être encadrée et obéir aux préoccupations institutionnelles pour garantir la bonne utilisation des agents. Parallèlement, la rémunération devrait être revue à l’aune des niveaux de formation, des stations de responsabilité et de l’expérience professionnelle afin d’obéir aux critères d’équité qui restent les seuls à prendre en considération.

En guise de conclusion, on peut retenir que pour faire de l’Administration sénégalaise une locomotive évoluant au rythme du Shinkansen japonais plutôt qu’à celui d’un caméléon sahélien revêtu de la couleur changeante du pouvoir politique, les détenteurs d’autorité seraient bien inspirés de tourner leurs yeux vers les bonnes pratiques venues d’ailleurs.

En effet, au-delà des propositions précédentes qui ne constituent qu’un petit aperçu dans la large palette des instruments à mobiliser, il y a urgence à s’approprier les exemples de la Malaisie, de Maurice, du Burkina ou du Brésil, entre autres pays, où l’Administration a appris à prendre conscience d’une réalité : toute importante qu’elle soit, elle ne demeure qu’un acteur parmi tant d’autres.

L’Administration dans ces pays sait qu’elle doit œuvrer à l’amélioration de la qualité du service à l’endroit des citoyens à qui elle doit se dévouer, des hommes d’affaires à qui elle doit offrir un cadre propice et de la productivité globale de la nation qui exige d’elle plus de neutralité, plus d’humilité et plus de bienveillance dans ses actes et envers tous les acteurs.

Ce n’est qu’à ce prix que notre Administration sera GAR et pourra efficacement contribuer au PSE.

Oumar El Foutiyou BA
Ecrivain, Conseiller en Organisation
elfba@yahoo.fr








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