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L’alternance et la décentralisation ou les tentatives puériles et fantaisistes de domestication ou de déstabilisation des collectivités locales

Dans le domaine de la gestion des collectivités locales, l’alternance a fini de montrer ses véritables limites ; limites ayant les traits d’une réelle tare congénitale. Depuis 2000 les différents actes essentiels posés par le régime dit de l’alternance confortent cette analyse. On peut citer à titre d’exemple la dissolution par voie de mesure générale des organes des collectivités locales et la mise en place en lieu et place de délégations spéciales. Et aujourd’hui quatre autres exemples sont venus s’ajouter à ce décor macabre. Il s’agit des tentatives de musellement du conseil municipal de Thiès par le Préfet, celles de déboulonnement du Président du conseil régional de Diourbel, Monsieur Oumar SARR, la dissolution de certains conseils municipaux échappant à l’emprise de Wade et le « différend foncier » entre Wade et le conseil municipal de la Ville de Dakar.


Rédigé par leral.net le Vendredi 29 Octobre 2010 à 13:52 | | 0 commentaire(s)|

L’alternance et la décentralisation ou les tentatives puériles et fantaisistes de domestication ou de déstabilisation des collectivités locales
En matière de décentralisation, le régime dit de l’alternance qui nous a habitués à se targuer d’avancées multidimensionnelles de toute nature brandies en guise de réalisations et de bilan, ne saurait exhiber une seule mesure fondamentale à son actif. Pour illustrer ces propos et avant d’aborder les quatre problèmes soulevés ci-dessous, nous allons faire un survol historique du processus de décentralisation au Sénégal. Ceci pour monter que dans ce domaine tout a été fait avant 2000.

Dans le domaine de la décentralisation, le Sénégal a engrangé une vaste, riche et profonde expérience. Déjà en 1778 Saint-Louis avait un maire nommé. Il faudra attendre 1872 pour voir les premières communes (Saint-Louis et Gorée), suivies de Rufisque en 1880 et de Dakar en 1887. Ces communes constituaient ainsi « les quatre vieilles communes » régies par la loi française du 05 avril 1884. Ensuite il y’eut des communes mixtes (20 communes entre 1904 et 1932) régies par les décrets du 31 décembre 1891 et du 04 décembre 1920. Enfin intervient la loi française n° 55-1489 du 18 novembre 1955 ; loi qui apportait deux innovations majeures :
- Erection de cinq communes mixtes en communes de plein exercice : Kaolack, Thiès, Louga, Ziguinchor et Diourbel.
- Institution de communes de moyen exercice disposant d’un conseil municipal élu et d’un maire nommé.

Après l’indépendance, toutes ces communes sont érigées en communes de plein exercice (33 au total après l’intégration de Gorée à Dakar). Ces communes restaient régies par la loi française du 05 avril 1884 jusqu’en 1966 consacrant l’avènement du Code de l’Administration communale (loi n° 66-64 du 30 juin 1964).

Après ce véritable parcours du combattant faisant du Sénégal le champion de la décentralisation en Afrique, le mouvement connut deux étapes majeures :
- 1972 : intégration des zones rurales non communalisées dans le processus de décentralisation avec la création des communautés rurales ;
- 1996 : réforme de la décentralisation avec la création de la région, la première génération de transfert de neuf domaines de compétence et la substitution du contrôle de légalité au contrôle de tutelle.

Malheureusement aujourd’hui cette riche expérience est menacée de toutes parts et risque si l’on n’y prenne garde de voler en éclats du fait de l’immixtion dans ce domaine de la "politique politicienne" animée par ces autorités de l’alternance.

Le cas du Maire de Thiès

A Thiès, c’est le Préfet du département qui bloquait le fonctionnement de la collectivité pour obliger le conseil municipal à constater l’empêchement du maire en détention préventive. Pourtant c’est ce même préfet qui faisait preuve d’excès de zèle pour monter sa "proximité" avec l’ancien Premier Ministre jusqu’à être surnommé le "Boy Idy du commandement territorial". Concernant ce cas précis, c’est ce même Préfet himself qui se "fendait" en communiqués à longueur d’antenne et à longueur de colonnes de journaux pour poser des actes de reniement de cette proximité. Nous ne nous attarderons pas sur l’aspect moral de cette mutation-reniement mais nous pensons que dans ce domaine le strict respect de la loi est le seul choix à faire. Peut-être qu’il doit sa promotion (il est l’actuel Gouverneur de la Région de Thiès) a cette intransigeance.

Pourtant, le préfet ne pouvait s’appuyer sur une quelconque disposition du Code des Collectivités locales (CCL) pour justifier et fonder son exigence. L’article 143 du CCL qu’il n’a cessé de brandir, à tort, lui est défavorable de part en part. Celui-ci stipule qu’en « cas de révocation, de suspension, d’absence ou de tout autre empêchement, et sous réserve des dispositions de l’article 144 alinéa 2 du présent code, le maire est provisoirement remplacé par un adjoint dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal pris dans l’ordre du tableau ». A ce niveau la première chose à noter est l’existence d’un vide juridique en ce qui concerne l’empêchement du maire :
- le CCL ne précise pas l’organe habilité à statuer sur l’empêchement du maire ;
- il ne précise pas non plus les situations réelles du maire à partir desquelles l’organe habilité pourrait valablement statuer.

Sur le plan juridique le régime de l’empêchement, à l’image de celui de l’absence est strictement balisé par toute une procédure. L’empêchement n’est pas une notion subjective soumise à la seule appréciation de Monsieur le Préfet de Thiès. C’est une notion éminemment objective ; elle est par conséquent mesurable dans le temps et dans l’espace.

Concernant par exemple le Président de la république, l’article 42 de la Constitution précise que « la démission, l’empêchement ou le décès du Président de la République sont constatés par le Conseil constitutionnel saisi par le Président de la République en cas de démission, par l’autorité appelée à le suppléer en cas d’empêchement ou de décès ». On ne peut être plus clair. Concernant le président du conseil régional, l’article 64 du CCL est aussi clair. Il indique qu’en « cas de décès , de démission acceptée, de révocation, de suspension, d’absence ou de tout autre empêchement dûment constaté par le bureau (souligné par nous) et sous réserve des dispositions de l’article 65 alinéa 2 du présent code, le président est provisoirement remplacé par un membre du bureau dans l’ordre des nominations et à défaut, par un conseiller régional pris dans l’ordre du tableau ». A ce niveau le problème ne se pose pas. Le CCL donne compétence au bureau de constater l’empêchement du président du conseil régional.

Pour ce qui concerne la commune, le CCL est muet sur l’organe habilité à prononcer l’empêchement du maire. Et même si le CCL donnait compétence au conseil municipal, celui-ci n’aurait d’injonction à recevoir d’une quelconque autorité. Il ne serait même pas obligé de le faire si la loi ne l’y oblige pas expressément.

Et Monsieur le Préfet ne cessant, dans cette affaire, de descendre de charybde en scylla arbore le manteau de politicien et déclarait, sans ambages, à la radio que s’il y avait autant de problèmes dans cette affaire, c’était parce que le 1er adjoint au maire est une militante de la LD/MPT. Sous l’ère Senghor ou Diouf, ce préfet serait immédiatement relevé de ses fonctions.

Monsieur le Préfet aurait dû revoir ses leçons de "gestion des collectivités locales" à l’ENAM. En effet, comment peut-il solliciter une seconde lecture pour la simple et unique raison que la délibération est signée d’après ses dires par une personne n’étant pas habilitée (il parle du second adjoint au maire). Monsieur le Préfet, un acte pris par une autorité incompétente est nulle, de nullité absolue. En plus la personne signataire d’un tel acte doit être sanctionnée. En réalité si le préfet l’a renvoyé en seconde lecture, c’est parce qu’il sait que cette délibération ne renferme aucun vice. L’autorité qui l’a signée est habilitée à travers la délégation de signature qu’elle a reçue et ceci en conformité avec l’article 112 du CCL. N’est-ce pas la même personne qui signait toutes les délibérations du conseil ? Pourquoi avoir attendu cette situation pour lui refuser ce pouvoir ? En réalité, Monsieur le Préfet était une simple boite à lettres ou un "cachet d’approbation" lorsqu’Idrissa SECK était Ministre d’ Etat ou Premier Ministre.

Le cas du Conseil régional de Diourbel

Au niveau du Conseil régional de Diourbel, l’alerte rouge avait été donnée et c’est toute la gotha libérale mais surtout néo-libérale farouchement anti-Idy qui s’est mobilisée avec un seul objectif en bandoulière : faire payer le Président du Conseil régional d’avoir assumé une amitié. Ne pouvant s’appuyer sur aucune disposition du CCL, ils redoublent d’ingéniosité en vue de mettre en œuvre des stratégies de blocages du conseil ; blocages devant déboucher à la dissolution de l’organe et la mise en place d’une délégation spéciale. Et pour cela pas moins de trois ministres de la République (avec à leur tête celle chargée, à l’époque, de la décentralisation). Le ridicule ne tue vraiment pas sous l’alternance. A croire que les autorités de l’alternance ignorent tout de la décentralisation. Messieurs de l’alternance, les collectivités locales constituent des personnes morales de droit public au même titre que l’Etat et les établissements publics. Elles contribuent de ce fait au développement national en gérant des affaires locales (différentes des affaires nationales) à l’aide d’organes locaux (différents des organes déconcentrés) et à partir de moyens locaux (différent du budget national). Cette délimitation fait que l’Etat ne doit pas, en dehors des prescriptions de la loi, s’immiscer dans la gestion des collectivités locales. Comment un esprit sensé peut-il, dans une situation normale et sur la base d’intérêts bassement partisans, œuvrer pour la dissolution d’un organe élu d’une collectivité locale et son remplacement par des fonctionnaires ?

Et d’ailleurs à ce niveau, ils doivent revoir leur copie. L’article 52 du CCL qui était à la base de leurs manœuvres dispose que « lorsque le fonctionnement d’un conseil régional se révèle durablement impossible (souligné par nous), sa dissolution peut être prononcée par décret, après avis du Conseil d’Etat ». Et ça il faut le prouver. Le fonctionnement de l’organe doit être impossible et ceci devrait être durable, le tout sous la surveillance du juge administratif en amont (son avis est requis) et en aval (il traitera des recours pour excès de pouvoir contre l’acte administratif de dissolution). Ce qui n’aurait pas été gagné d’avance dans un Etat de Droit.

Faisant fi de toutes ces considérations, Me Wade a pris la mesure de dissoudre le Conseil régional par décret n° 2005-1253 du 23 décembre 2005 (JORS n° 6270 du samedi 25 mars 2005)

La vague de délégations spéciales

En 2008, craignant que Idy et ses amis, ainsi que les Maires de Benno ne soient reconduits avec les élections locales qui pointaient à l’horizon, Me Wade a pris, avec la bénédiction du défunt Conseil d’Etat, une mesure sélective et inique de dissolution de certains organes délibérants de collectivités locales. On peut citer, notamment :
- le décret n° 2008-418 du 14 avril 2008 portant dissolution du Conseil municipal de Bambey (Monsieur Pape DIOUF en était le Maire) ;
- le décret n° 2008-450 du 02 mai 2008 portant dissolution du Conseil municipal de Thiès (Monsieur Idrissa SECK en était le Maire) ;
- le décret n° 2008-452 du 02 mai 2008 portant dissolution du Conseil municipal de Kédougou (Monsieur Amath DANSOKHO en était le Maire) ;
- le décret n° 2008-455 du 02 mai 2008 portant dissolution du Conseil rural de Sangalkam (Monsieur Oumar GUEYE en était le Président) ;
- le décret n° 2008-456 du 02 mai 2008 portant dissolution du Conseil municipal de Fatick (Monsieur Macky SALL en était le Maire) ;
- le décret n° 2008-458 du 02 mai 2008 portant dissolution du Conseil rural de Malicounda (Monsieur Ousmane GUEYE en était le Président)…

Cela montre que Me Wade ne respecte ni l’Etat, ni les institutions républicaines. Il ne connait que ses propres intérêts. Et pour ceux-ci, il est capable de manipuler, la Constitution, les lois et les hommes. Chez lui, il est clair que la fin détermine les moyens.

Le contentieux entre le Président de la République et le Conseil municipal de la Ville de Dakar

Par différentes délibérations en date du 1er septembre 2010, le Conseil municipal a « autorisé le Maire…. » à engager les procédures d’acquisition des terrains suivant :
- TF 6513/DG et TF 4174/DG, Avenue Lamine GUEYE x Malick SY, appartenant à SUD INVEST ;
- TF 851/DG, Rue Aristide Le Dantec ;
- TF 7213/DG, Rue N et F Sicap Rue 10 ;
- TF 22436/DG (devenu 305/DG), Zone artisanale à l’Ouest de l’Avenue Habib BOURGUIBA ;
- TF 26095/DG (devenu 208/DG), 26093/DG (devenu 2080/DG) et 26094/DG (devenu 2081/DG).

Par rapport à cette volonté d’acquisition, le rapport de la Commission… est très explicite sur les intentions de l’organe délibérant de la Ville de Dakar. Il s’agit de constituer, progressivement, le patrimoine foncier de la collectivité locale en vue d’installer différents équipements collectifs (équipements marchands en vue de résoudre le problème lancinant des marchands ambulants, infrastructures culturelles, sportives…

Ces délibérations qui auraient pu être d’une réelle banalité et seraient, ainsi, passées inaperçues si le Conseil des Ministres ne s’était pas autosaisi, maladroitement et de façon foncièrement inélégante du dossier.

En effet, le communiqué de la réunion du Conseil des Ministres du 16 septembre 2010 a informé, sans ambages de la décision du Chef de l’Eta « de demander au Garde des Sceaux l’ouverture d’une information judiciaire en relation avec les délibérations du Conseil municipal de Dakar ». Il y est également annoncé « la demande écrite adressée au Préfet, afin que ne soit pas approuvées lesdites délibérations du Conseil municipal de Dakar ».

Ceci montre le bas niveau de culture administrative de ceux qui nous gouvernent (le Président de la République et son incompétent Ministre chargé des Collectivités locales). Ils doivent pourtant savoir que le Conseil des Ministres a acquis, dans notre pays et depuis des lustres, la place "d’institution". Ses communiqués étaient une école caractérisée par sa solennité, le choix pertinent de chaque portion de son contenu donnant, ainsi, une forme cadrant de façon parfaite à un fond. C’est cela qui en faisait un document recherché par tous les acteurs administratifs.

Aujourd’hui, les réunions du Conseil des Ministres et les communiqués qui en ressortent sont vidés de toute leur substance. Le Conseil des Ministres a perdu tous ses atours d’institution et ses communiqués ressemblent à un mauvais devoir de synthèse ou de note administrative, volant à rase-mottes, se logeant dans les bas-fonds ou fouillant les poubelles. En plus, ils sont inutilement longs, ennuyeux et vides. L’essoufflement des journalistes de la RTS préposés à la lecture de ces communiqués en dit long.

Pour cette fois-ci, Me Wade est allé très loin, et de façon impertinente. Comment un Conseil des Ministres peut-il s’attarder sur une délibération d’une collectivité locale et violer, ainsi, le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales posé par l’article 102 de la Constitution. Un homme d’Etat ayant un minimum de culture administrative n’oserait jamais parler, en Conseil des Ministres, prendre la décision de faire ouvrir une information judiciaire au sujet d’une simple délibération d’une personne morale de droit public ayant respecté toutes les procédures requises par la loi et dans son domaine naturel de compétences. Et d’ailleurs comment engager une telle procédure quasi-pénale contre un organe délibérant d’une commune. Comment invoquer le détournement de deniers publics sur la base d’une simple intention. En effet, les délibérations incriminées ne sont que de simples autorisations données au Maire de Dakar, aucun acte matériel n’est posé dans cette perspective. A croire que les autorités de l’Alternance ignorent la différence entre une collectivité décentralisée et une circonscription déconcentrée.

Outre cela, Me Wade, son Gouvernement, ses sbires et suppôts peuvent-ils s’ériger en donneurs de leçons en matière de bonne gouvernance, de transparence, particulièrement dans le domaine foncier. Qu’ils nous édifient sur les terres bradées en vue de financer le « Monument de la Renaissance africaine ». Au-delà qu’ils nous édifient sur les 20 milliards de SUDATEL, la gestion de l’ANOCI, les contrats passés par la SENELEC au profit de Myna Distribution…

En ce qui concerne les collectivités locales, Me Wade doit comprendre que depuis 1996, avec la loi n° 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités locales (cette date ressemble à un autre 22 mars), le contrôle de tutelle a laissé la place au contrôle de légalité, et le contrôle a posteriori a supplanté celui a priori. Et c’est cela l’architecture érigée sur la base de l’article 102 de la Constitution.
Le Code des Collectivités locales a mis en place, en matière de contrôle de légalité un triptyque dont le volet central est représenté par l’article 334 et les deux autres par les articles 335 et 336 suivants :
« Article 334. - Les actes pris par les collectivités locales sont transmis au représentant de l’Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté rurale, lequel en délivre aussitôt accusé de réception.
La preuve de la réception des actes par le représentant de l’Etat peut être apportée par tout moyen. L’accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé comme preuve. Pour les actes ci-dessous énumérés, le représentant de l’Etat dispose d’un délai de quinze jours pour en demander une seconde lecture. Cette demande revêt un caractère suspensif, aussi bien pour le caractère exécutoire de l’acte que pour tout délai de procédure contentieuse.
Sont concernés par ces dispositions les actes suivants
les délibérations des conseils ou les décisions prises par délégation des conseils ;
les actes à caractère réglementaire pris par les collectivités locales dans tous les domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ;
les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concession ou d’affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial ;
les décisions individuelles relatives à la nomination, à l’avancement de grade ou d’échelon d’agents des collectivités locales ;
les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l’avis du conseil de discipline et au licenciement d’agents des collectivités locales.
Ces actes sont exécutoires de plein droit quinze jours après la délivrance de l’accusé de réception, sauf demande de seconde lecture de la part du représentant de l’Etat, et après leur publication ou leur notification aux intéressés.
Ce délai de quinze jours peut être réduit par le représentant de l’Etat à la demande de l’autorité locale.
Article 335. - Les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil régional, le maire ou le président du conseil rural dans l’exercice de leurs pouvoirs de police, les actes de gestion quotidienne pris au nom des collectivités locales autres que ceux mentionnés à l’article 334 ci-dessus sont exécutoires de plein droit dès qu’il est procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés, après transmission au représentant de l’Etat.
Article 336. - Par dérogation au caractère exécutoire des actes prévus aux articles 334 et 335 du présent code, restent soumis à l’approbation préalable du représentant de l’Etat les actes pris dans les domaines suivants :
les budgets primitifs et supplémentaires ;
les emprunts et garanties d’emprunts ;
les plans régionaux, communaux et ruraux de développement et les plans régionaux d’aménagement du territoire,
les conventions financières de coopération internationale comportant des engagements d’un montant fixé par décret ;
les affaires domaniales et l’urbanisme ;
les garanties et prises de participation dans des sociétés privées exerçant des activités d’intérêt général à participation publique,
les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de concession d’une durée supérieure à trente ans.
Ces délibérations et décisions sont transmises au représentant de l’Etat, dans les conditions prévues à l’article 334 du présent code. L’approbation du représentant de l’Etat est réputée tacite si elle n’a pas été notifiée à la collectivité locale dans le délai d’un mois à compter de la date de l’accusé de réception par le représentant de l’Etat.
Ce délai d’un mois peut être réduit par le représentant de l’Etat à la demande de l’autorité locale ».

Dans ce schéma de contrôle de légalité, aucune place n’est réservée au Ministre chargé des Collectivités locales. A ce niveau, le contrôle de légalité décrit est assuré par le représentant de l’Etat qui est, suivant les dispositions de l’article 363 du Code des Collectivités locales le Gouverneur (pour les régions), le Préfet (pour les communes) ou le Sous-préfet (pour les communautés rurales.
Il est inimaginable que dans un Etat de Droit, un Etat civilisé qu’un communiqué du Conseil des Ministres puisse "instruire" le Préfet de ne pas approuver une délibération locale. Cela dénote d’un manque notoire de "civilités" et d’élégance administrative, de "classe" tout court.
Ici, on est en matière budgétaire. Par conséquent les délibérations restent soumises à l’approbation préalable du Préfet de Dakar. Et en cas de refus d’approbation, le Maire, pourra faire un recours pour excès de pouvoir au niveau de la chambre administrative de la Cour Suprême qui est tenue de vider ce contentieux dans le délai maximum d’un mois à partir de sa saisine.

Il est clair que si Pape DIOP était encore Maire de Dakar, on ferait l’économie de tout ce "folklore", jusque et y compris la "résistance" du Préfet qui aurait disparu, comme par enchantement laissant la place à une approbation sous une acception de simple formalité administrative. Et le fait qu’une semaine après cette immixtion intempestive du Conseil des Ministres dans la gestion d’affaires purement locales, Me Wade renonce à l’ouverture d’une information judiciaire, est caractéristique de précipitations, d’amateurisme et de manœuvres politicienne de bas-étage.

Aujourd’hui, quel crédit donner à la volonté du Chef de l’Etat « d’offrir » des terrains à la Ville de Dakar. C’est vrai que le ridicule a cessé de tuer à l’an I de l’Alternance. L’histoire toute récente nous rappelle les 4,5 hectares de Cerf-volant qui aurait dû servir de site de recasement des marchands ambulants, que Me Wade a retirés de la Ville.

En réalité, cette gymnastique et ces multiples volte-face du Président de la République montrent, en toute évidence, que Me Wade a peur des collectivités locales, de la Ville de Dakar et de son Conseil municipal, de toute réussite du Maire de Dakar par rapport à des questions locales centrales tels que le problème des marchands ambulants.

Pour lui toute victoire du Maire serait prémonitoire de sa défaite en 2012.

En plus, le Ministre chargé de la Décentralisation se permet d’utiliser, aujourd’hui, l’arme financière pour asphyxier les collectivités locales qui ne sont pas acquises à la cause du PDS et de ses alliés. Ainsi, fonds de dotation et fonds de concours et les différents programmes d’investissement au profit des collectivités locales sont alloués aux régions, communes et communautés rurales sur des bases partiales et foncièrement antirépublicaines. Les gros montants aux "amis" et le menu fretin aux autres.

Au Sénégal c’est avec l’alternance que les collectivités locales ont le plus souffert. Et pourtant, dans le domaine de la décentralisation, la Constitution de 2001 a apporté des innovations formelles. En effet dans cette nouvelle constitution un titre à article unique a été réservé aux collectivités locales alors que l’ancienne ne faisait que les effleurer en citant « des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » comme une matière appartenant au domaine de la loi. Les dispositions de cet article unique du titre XI (article 102) déclarent que « les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des assemblées élues (souligné par nous)». Il est grand temps que les autorités de l’alternance comprennent que la Constitution ne saurait être un recueil de vœux pieux, de déclarations d’intention ou une profession de foi : c’est la charte fondamentale du pays. Donner un sens à ces dispositions constitutionnelles c’est œuvrer quotidiennement en nette adéquation avec le principe de libre administration des collectivités locales et non manœuvrer pour destituer des autorités locales, dissoudre des organes locaux ou dresser devant eux, et de façon permanente, un mur d’obstacles sur la base d’intérêts partisans totalement étrangers à ceux des populations.

Sur les problèmes de Thiès, de Diourbel, Dakar et d’ailleurs, c’est l’armée des collectivités locales qui doit prendre en charge la défense de la décentralisation. Cette armée doit être constituée de l’association des présidents de conseils régionaux, de l’association des maires, de l’association des présidents de conseils ruraux et des populations. Et cette armée devra défendre toutes les collectivités locales et leurs organes sans exclusive sur la base des seuls intérêts des populations et dans le strict respect de la loi.

Mahmoud Amar
Juriste
mamar111@live.fr







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