La loi sur le domaine national a 50 ans : mise en perspective d’une innovation juridique perfectible

Aux origines de cette loi, certains avaient pensé qu’il s’agissait d’une marque de reconnaissance aux travailleurs agricoles dans les « Zones urbaines et les Zones rurales » (art.4) qui avaient élu massivement l’assemblée nationale et le Président SENGHOR : dès lors renvoyer l’ascenseur fait partie du savoir-vivre politique. C’est en pleine possession de leurs moyens législatifs que les députés ont répondu aux sollicitations du présent. Parmi eux le Docteur Ibra Mamadou WANE, infatigable républicain, privilégiant toujours la justice sociale, vertu de sagesse d’un grand homme, bâtisseur d’avenir.

Il revenait au gouvernement de traduire en acte le projet d’un Président visionnaire convaincu avec son équipe que les modèles historiques et politiques précédents bâtis autour du système théocratique et colonial ne reflétaient pas l’égalité et la dignité des personnes, indispensables facteurs de progrès.

Entre le pluralisme des normes juridiques et la discordance des temps, le statut de la terre, au Sénégal, peut ressembler à un « mille-feuilles juridique » où aux droits traditionnel et musulman est venu s’ajouter le droit moderne incarné, notamment, depuis un demi siècle par le domaine national. Les problématiques que soulève cette loi relèvent aussi du vécu des citoyens tenus à l’écart d’un vocabulaire juridique et d’un jargon administratif peu transparents car le flou profite souvent aux réseaux d’instrumentalisation de la loi. Ces derniers ont entamé la vitalité du domaine national par des pratiques dolosives et corruptives. Pourtant, le choc de solidarité et de citoyenneté se fait toujours attendre.

Les carences attribuées à la loi sur le domaine national ne seraient-elles pas celles des personnes censées la faire appliquer ?

La rénovation du domaine national suffit-elle à endiguer les dérives de la vie publique et l’insécurité juridique amplifiée par la corruption?

I – Une loi qui voulait détisser les injustices en matière foncière

A y regarder de près, il s’agit d’une loi de 17 articles d’un contenu peu ordinaire dont les critiques relatives à son détournement traduisent l’ampleur d’un fléau de corruption devenu presque national.

D’une fluidité sans écueil, le domaine national cible une transformation des structures sociales sénégalaises et des formes juridiques injustes qu’elles ont engendrées dans le foncier.

Le système foncier de réattribution mis en place au Fouta en 1790 assurait une gestion des terres incompatible avec les objectifs de justice sociale visés par la loi sur le domaine national.

Prince parmi les poètes, le Président SENGHOR visait aussi la sauvegarde de la souveraineté nationale contre les injustices, les inégalités sociales et la main mise extérieure. L’objectif étant de valoriser le citoyen sénégalais sans inféodation ou subordination. On ne peut que lui en être reconnaissant.

Il est des passions qu’on ne peut pas garder secrètes surtout quand il s’agit de la solidarité et de la justice sociale, écho d’une légitime et vieille bataille fondatrice de la dignité humaine. C’est dans cet esprit qu’il faut aussi comprendre la loi sur le domaine national et avec le sentiment que nous devons sa longévité aux pouvoirs publics et aux citoyens qui la respectent.

Qu’est-ce que le domaine national ?

« Constituent de plein droit le domaine national toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées et dont la propriété n’a pas été transcrite à la conservation des hypothèques à la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Ne font pas non plus partie de plein droit du domaine national les terres qui à cette date, font l’objet d’une procédure d’immatriculation au nom d’une personne autre que l’Etat » (art.1).

Le domaine national : « De quoi il s’agit ? Il s’agit très simplement de revenir du droit romain au droit négro-africain, de la conception bourgeoise de la propriété foncière à la conception socialiste qui est celle de l’Afrique Noire traditionnelle. Tel est le cadeau que le gouvernement entend apporter aux travailleurs urbains et ruraux en ce premier mai, fête du travail » précise le Président SENGHOR (cf. Journal Officiel de la République du Sénégal, JORS, 11 juillet 1964, p.505). Cette conception négro-africaine récusait le système THORENS d’enregistrement des terres de la couronne britannique en Australie qui est à l’origine du titre de propriété qui sera introduit en France par l’avocat parisien COURDEMANCHE.

Le choix du Président qualifié de « rêve senghorien » par Marc DEBENE et Monique CAVERIVIERE est différent de celui défendu par André PEYTAVIN ancien Ministre des Finances qui voulait mettre en place un droit foncier moderne avec un titre de propriété comme le prévoit le système THORENS.

Le domaine national est un ensemble de terres administrées par l’Etat qui n’en n’est que le détenteur (art.2). Ainsi, il n’appartient ni à l’Etat qui exerce une possession précaire, ni aux privés mais à la nation : c’est un patrimoine national. Ce choix implique trois conséquences assumées par les pouvoirs publics mais critiquées par les bailleurs de fonds :

1 – Interdiction de la spéculation foncière conformément aux articles 13 du décret n°64-573 (cf. JORS du 29 août 1964, p.1183) et 3 du décret n°72-1288 (cf. JORS du 18 novembre 1972, p.1894).
2 – Interdiction de la marchandisation foncière ainsi que l’accès gratuit aux espaces-ressources.
3 – La terre est un outil de travail affecté aux exploitants (art.3 et 19 du décret n°72-1288) qui y exercent un droit d’usage.

Détenteur du domaine national, l’Etat peut devenir propriétaire à travers l’expropriation pour cause d’utilité publique au titre des art.13 et 15. C’est par ce biais que l’Etat peut élargir son domaine ainsi que celui des particuliers et vider le domaine national de son contenu initial (cf. les travaux de recherche notamment de Mamadou NIANG, Etienne LE ROY, Samba TRAORE …etc.). Ainsi, le domaine national a subi des grignotages progressifs notamment de certaines personnalités locales et administratives.

La possession est l’exercice d’un pouvoir de fait. Le possesseur se conduit comme « un maître sur la chose ». Inversement la propriété est « un droit exclusif et individuel ». Le propriétaire peut pratiquer la spéculation foncière de son patrimoine contrairement au détenteur. Le propriétaire exerce un pouvoir de droit qui lui confère une maîtrise matérielle sur la chose qui par mutation est devenue un bien.

Soumise à une conditionnalité de mise en valeur (art.2 et 11), l’affection d’une terre peut être remise en cause pour insuffisance ou défaut de mise en valeur. La conditionnalité de mise en valeur des terres pouvait élargir les horizons sans discriminer les femmes et les jeunes. L’affectation dont les paysans peuvent se prévaloir peut être remise en cause « Si l’affectataire cesse d’exploiter personnellement ou avec l’aide de sa famille » (art.9).

En conférant au Conseil rural le pouvoir d’affectation et de désaffectation, l’Etat confirme une certaine volonté d’auto-administration effective des terres par les communautés rurales à travers la loi n°90-37 du 8 octobre 1980 alors que le décret n°87-720 du 4 juin 1987 offrait une autre configuration.

II – Une loi qui voulait élargir les horizons pour l’accès des citoyens à la terre

A partir du moment où elle élargit les horizons, se dressent des stratégies, pour mettre en échec l’effectivité et les perspectives novatrices de cette loi. L’idée n’était pas de placer les paysans sous-équipés, peu outillés qui ont peu de terre, dans une posture victimaire mais en force de production capable d’affronter la concurrence mondiale. Ce qui peut se comprendre d’autant plus que des multinationales et des puissances étrangères cherchent à mettre la main sur ces terres.

Le dispositif juridique constitue un gigantesque jeu de piste assez démotivant pour les honnêtes citoyens pendant que d’autres par le jeu du faucon camouflent leur mouvement en mettant en place des pratiques corruptives ; ce qui met en échec les enjeux et les objectifs de développement économique.

Gardienne de l’application du droit, la Cour suprême a réduit l’ambiguïté de certaines expressions telles « plein droit », « mise en valeur »… Les interprétations de la loi allaient dans tous les sens quand la Cour Suprême gardait la même conviction : l’effectivité de la loi foncière doit s’imposer. Faire en sorte que le passe-droit ne soit pas érigé en mode de gestion du foncier est une des préoccupations de la Cour Suprême.

On sait que le foncier a été une des brèches par laquelle des pratiques corruptives se sont installées. Le détournement de la loi est une rupture avec la nation. Pour leurs intérêts personnels, les contrevenants «… se sont taillés de petits fiefs d’absolutisme dans la souveraineté nationale » comme aimait le répéter JAURES.

En refusant de capituler devant une certaine injustice, la Cour Suprême en particulier et les pouvoirs publics en général ont fait du domaine national le poids de la nécessité.

De l’arrêt Longin COLY, délégué du quartier de Bignona-Manguiline agissant pour lui et consorts contre l’arrêté du Préfet (n°68-DB du 13 avril 1968) du département de Bignona comme entaché d’incompétence, à celui plus récent de DANGOTE (annulant l’arrêt de la Cour d’appel du 17 juillet 2012), milliardaire nigérian en conflit avec les héritiers de Feu Sérigne Saliou MBACKE, défunt khalife général des mourides, la Cour Suprême a procédé à des désaffectations des terres litigieuses.

Dans l’affaire Longin COLY, elle a transformé la vie quotidienne des humbles citoyens en règle de faire valoir pour le respect de la dignité des détenteurs. En agissant avec la hauteur de vue qu’on lui doit, la Cour Suprême contribue à la refondation de l’Etat garantissant l’égalité des citoyens. La construction de la nation exige des passerelles relayant la voix des plus démunis.

Nous pouvions être très fiers du patrimoine commun qu’est le domaine national car enclin à cimenter la citoyenneté sénégalaise à laquelle nous devons veiller tous aux symboles qu’il convient de réactualiser. La situation économique difficile du pays est aussi l’occasion de questionner l’opacité des attributions foncières et les complexifications pour obtenir un titre foncier dans les administrations. La transparence républicaine doit être notre modèle de vertu.

Le titre foncier peut être un instrument de sécurisation du crédit et des propriétaires tout en rendant l’expropriation des terres juridiquement impossible. Dans ce cas de figure, le titre de propriété permet une sécurité foncière de son titulaire. L’expropriation foncière constituerait un facteur d’instabilité sociale et économique pour les générations présentes et futures qui risquent de devenir des « paysans sans terre »: il faut y renoncer !

L’octroi d’un titre de propriété individuel ou familial sur la base de l’indivision notamment ne doit plus être un obstacle. La sécurisation des acteurs et des facteurs de production est juridiquement possible sans exproprier les individus ou les familles. La sécurisation des créanciers peut se traduire par un droit d’usufruit limité aux fins de recouvrer les impayés et rendre le droit de mise en valeur aux titulaires exclusifs. Ainsi, le droit d’exploitation peut changer de titulaire tandis que le propriétaire reste le même.

Un tel dispositif faciliterait une fluidification de la circulation foncière tout en sécurisant tous les acteurs. Nous pouvons innover dans ce domaine d’autant plus qu’historiquement, l’expropriation dans le droit civil français résultait de la demande insistante des banques qui ont réussi ainsi à accumuler injustement du capital financier et foncier. Sommes-nous obligés au Sénégal de suivre cette logique dé-structurante du capital. Inversons les logiques en plaçant l’humain au centre des choix et des préoccupations économiques et juridiques. Cela nous permet de sortir du mimétisme juridique paralysant et faire œuvre d’innovation juridique à la hauteur des enjeux présents et futurs.

Ibra Ciré NDIAYE
Docteur en droit
Anthropologue du droit
Université Paris1