En finir avec l’usage discrétionnaire sans justification ni contrôle des fonds « spéciaux », « secrets », « politiques » ou « sociaux

La question n’est pas de contester l’existence de dépenses secrètes. Elle est de déterminer si le secret attaché à certaines dépenses peut finir par conférer à celui qui dispose des crédits un pouvoir de libre emploi de l’argent public « Le régime juridique (de fait) des fonds spéciaux a favorisé le dévoiement de l’institution. À l’abri […]

« Le régime juridique (de fait) des fonds spéciaux a favorisé le dévoiement de l’institution. À l’abri du secret défense et en l’absence de contrôle externe, les dirigeants politiques (…) se sont volontairement placés en marge du droit commun et spécial de la comptabilité publique pour gérer des fonds publics et en ont détourné, très tôt, une partie de leur vocation originelle. [1]»

Le débat relatif aux fonds « spéciaux » et plus particulièrement aux fonds dits politiques est souvent abordé sous l’angle de leur montant, de leurs bénéficiaires ou de l’opacité de leur emploi. Mais la question essentielle est ailleurs : jusqu’où peut aller, dans un État démocratique, la marge d’appréciation laissée au chef de l’Exécutif dans l’utilisation de l’argent public ?

Au Sénégal, l’appellation budgétaire de « fonds spéciaux » a historiquement recouvert des dépenses de nature très différente : fonds secrets, fonds politiques, fonds de solidarité africaine, fonds d’intervention sociale et diverses autres rubriques. Leur regroupement sous une même appellation ne saurait justifier qu’elles soient soumises indistinctement au même régime de confidentialité, de justification et de contrôle.

Une clarification de la nomenclature budgétaire s’impose dès lors. À notre sens, les fonds spéciaux ouverts au budget de la présidence de la République devraient désormais être limités à deux rubriques : les fonds secrets, réservés aux dépenses dont la confidentialité est justifiée par les nécessités de la défense nationale, de la sécurité intérieure ou extérieure et du renseignement ; et un fonds d’intervention sociale, soumis à des règles de justification et de contrôle adaptées à sa finalité. Dans le même mouvement, la notion de « fonds politiques » devrait disparaître du vocabulaire budgétaire : la finalité politique d’une dépense ne saurait constituer, par elle-même, un fondement permettant de déroger aux règles applicables aux deniers publics.

Le secret peut être légitime, voire indispensable, pour certaines missions de l’État. Mais l’inscription d’une dépense au sein des fonds spéciaux ne suffit ni à lui conférer un caractère secret ni à la soustraire aux exigences de justification et de contrôle. Une dépense peut être secrète sans être incontrôlée ; une intervention sociale peut laisser une marge d’appréciation à l’autorité sans devenir une libéralité financée sans règles par l’argent public.

La ligne de partage doit donc être clairement établie entre la discrétion nécessaire à certaines missions de l’État et la libre disposition de l’argent public. Qu’ils soient qualifiés de secrets ou sociaux, ces fonds demeurent des deniers publics.

La question est dès lors simple : jusqu’où la discrétion peut-elle aller sans que leur emploi échappe à toute justification et à tout contrôle ?

Le secret n’est pas un pouvoir de libre disposition

L’une des difficultés majeures du système tient à l’absence d’une doctrine suffisamment précise d’emploi des fonds à caractère secret et, plus largement, des différentes composantes des fonds spéciaux.

Cette situation a progressivement laissé au chef de l’Exécutif une marge d’appréciation excessive dans la détermination de la destination de certaines dépenses. Des crédits initialement justifiés par la confidentialité de certaines missions ont été mobilisés pour des dépenses étrangères à leur finalité publique : frais personnels du chef de l’État et de sa famille, interventions sociales, secours, dépenses diplomatiques, libéralités ou interventions décidées directement par l’autorité politique.

C’est pour cette raison que David Biroste évoque le « dévoiement de l’institution », les responsables politiques ayant progressivement pris leurs distances avec les règles ordinaires de la comptabilité publique [2].

La question n’est donc pas de contester l’existence de dépenses secrètes. Elle est de déterminer si le secret attaché à certaines dépenses peut finir par conférer à celui qui dispose des crédits un pouvoir de libre emploi de l’argent public. La réponse ne peut être que négative.

En matière financière, la confidentialité peut justifier une dérogation aux modalités ordinaires de justification ou de contrôle. Toutefois, elle ne saurait faire disparaître la destination publique de la dépense.

Même secrets, ces fonds restent des deniers publics

Les sommes versées entre les mains du président de la République au titre des fonds spéciaux ne deviennent pas, du seul fait de leur mise à disposition, des ressources personnelles. Elles conservent leur caractère de deniers publics.

Deux éléments au moins permettent de l’établir.

D’abord, ces dépenses sont financées par des ressources publiques et autorisées par le budget de l’État. Comme le rappelait Gaston Jèze, l’impôt est destiné à la satisfaction des besoins publics : son affectation à la satisfaction d’un intérêt purement privé entrerait en contradiction avec le principe même d’égalité devant les charges publiques [3].

Ensuite, les fonds ne sont pas juridiquement attachés à la personne physique du Président de la République. Les comptes de dépôt qui reçoivent les crédits sont ouverts dans les écritures du Trésor au nom de l’autorité ès qualités, c’est-à-dire en raison de sa fonction. La dotation ne constitue donc pas un dépôt personnel.

Alain Tourret résumait cette idée par une formule particulièrement parlante : lorsqu’un solde subsiste, il revient au successeur ; le titulaire de la fonction ne l’emporte pas « pour son argent de poche »[4].

La conséquence est essentielle : l’autorité politique peut disposer d’un pouvoir d’appréciation sur l’emploi de certains crédits ; elle n’en devient jamais propriétaire.

La discrétion doit porter sur l’emploi, non sur la nature des fonds

Une certaine discrétion peut être reconnue au chef de l’État dans l’utilisation de crédits destinés à des interventions dont la nature ne permet pas toujours une programmation détaillée. Mais cette discrétion doit rester une discrétion d’emploi, exercée dans le cadre d’une finalité publique. Elle ne saurait devenir un droit de disposition comparable à celui qu’un particulier exerce sur son patrimoine.

La distinction est fondamentale. Le secret concerne la connaissance de la dépense et la discrétion concerne la marge d’appréciation laissée à l’autorité. Mais ni le secret ni la discrétion ne modifient la propriété des fonds : ils demeurent publics.

C’est précisément lorsqu’on efface cette frontière que naît le risque de confusion entre fonds publics et ressources personnelles de l’autorité politique. Alain Tourret posait avec ironie la question de savoir à quoi pouvait servir cet « argent invisible, aussi liquide que l’eau, mais doué d’une faculté d’évaporation bien supérieure ». Sa réponse — « À tout. Et à n’importe quoi : des dépenses galantes aux journalistes complaisants qui attendent chaque mois leur enveloppe (…) [5]» — décrit moins une fatalité qu’un risque institutionnel.

Ce risque apparaît chaque fois que l’objet des dépenses n’est pas suffisamment défini et que la confidentialité de leur emploi finit par être interprétée comme une dispense de justification. Or une dépense peut être secrète sans être juridiquement injustifiable.

4. Recentrer les fonds spéciaux sur deux catégories clairement identifiées

L’encadrement de l’emploi des fonds spéciaux suppose d’abord de clarifier leur contenu. Le maintien, sous une même enveloppe, de crédits répondant à des finalités très différentes entretient la confusion entre secret, discrétion et libre emploi des fonds publics.

À notre sens, les fonds spéciaux ouverts au budget de la présidence de la République devraient désormais être limités à deux rubriques distinctes.

La première serait constituée des fonds secrets, exclusivement réservés aux dépenses dont la confidentialité est objectivement justifiée par les nécessités de la défense nationale, de la sécurité intérieure ou extérieure et du renseignement.

Leur particularité ne résiderait pas dans une absence de justification ou de contrôle, mais dans l’aménagement de leurs modalités afin de préserver les informations dont la divulgation serait susceptible de porter atteinte aux intérêts protégés de l’État.

La seconde serait constituée d’un fonds d’intervention sociale, destiné à permettre au chef de l’État de répondre à certaines situations sociales particulières. La souplesse nécessaire à de telles interventions peut justifier une marge d’appréciation dans le choix des bénéficiaires ou dans le montant des aides. Elle ne saurait cependant conférer à ces dépenses le caractère de fonds secrets. Leur finalité sociale appelle au contraire des règles propres de justification, de traçabilité et de contrôle, adaptées à leur nature.

Cette clarification devrait s’accompagner de la suppression de la notion de « fonds politiques » du vocabulaire budgétaire. L’expression est devenue source d’ambiguïté. Elle peut laisser penser qu’il existerait des crédits publics dont la seule finalité politique suffirait à justifier un emploi discrétionnaire par les détenteurs du pouvoir.

Or l’argent public ne change pas de nature selon la finalité politique que l’autorité entend lui assigner. Il ne saurait exister, à côté des dépenses publiques ordinaires et des dépenses dont le secret est objectivement nécessaire, une catégorie de crédits dont la qualification de « politiques » suffirait à autoriser un emploi discrétionnaire sans justification ni contrôle.

La clarification proposée aurait ainsi une double portée : réserver le secret aux dépenses qui l’exigent réellement et soumettre les interventions sociales à un régime correspondant à leur véritable nature.

Les fonds spéciaux de la présidence retrouveraient alors une architecture plus lisible : deux rubriques, deux finalités et deux régimes de justification et de contrôle clairement distingués.

Quatre exigences pour encadrer l’emploi des fonds spéciaux

L’encadrement des fonds spéciaux devrait désormais être apprécié à l’aune de quatre exigences : la légalité, la sincérité budgétaire, une transparence adaptée à la nature des dépenses et la reddition es comptes.

La légalité

Définir clairement les catégories de dépenses pouvant bénéficier de procédures confidentielles, les autorités habilitées à les engager, les modalités particulières de justification et les contrôles auxquels elles demeurent soumises. En d’autres termes, il s’agit de déterminer « les fonctions de l’État auxquelles répondent ces fonds ainsi que les modalités de leur contrôle tant vis-à-vis de la Cour des comptes que du Parlement »[6] .

Le secret ne peut reposer durablement sur le seul usage administratif.

La sincérité budgétaire

Depuis 2011, le montant des crédits de fonds spéciaux inscrit en loi de finances initiale est reconduit à 8 856 296 000 francs CFA, alors même que les montants finalement mobilisés s’en écartent de manière récurrente.

Une dépense confidentielle n’a aucune raison d’être budgétairement insincère. Le secret peut protéger la destination précise de certains crédits ; il ne saurait justifier une prévision qui ne reflète pas, aussi exactement que possible, le montant des dépenses susceptibles d’être effectivement réalisées.

L’Assemblée nationale peut donc ne pas connaître le détail opérationnel de certaines dépenses sans pour autant être induite en erreur sur leur montant prévisible. À défaut, la sous-évaluation récurrente des crédits altère la portée de l’information budgétaire qui lui est soumise et, par conséquent, celle de l’autorisation qu’elle donne.

La transparence

Transparence ne signifie pas nécessairement publicité intégrale. Pour les dépenses sensibles, elle doit être conciliée avec les exigences de confidentialité. Ce qui doit être protégé est l’information sensible, non l’absence de règles.

La reddition des comptes

Le secret peut conduire à adapter les pièces justificatives, l’identité des bénéficiaires ou les modalités du contrôle. Il ne devrait jamais aboutir à supprimer tout mécanisme permettant de vérifier que l’argent public a été utilisé conformément à sa destination.

On peut dès lors se demander, pour paraphraser le député français L. Martin, si les Parlements qui, au nom du peuple et dans l’intérêt des contribuables, autorisent la mise à disposition de fonds publics peuvent ensuite se désintéresser de leur emploi [7]. La question est d’autant plus légitime que, comme le rappelle Alain Tourret, « après tout, il s’agit d’argent public. Et de la démocratie… »[8].

Le secret peut donc justifier que l’Assemblée nationale ne connaisse pas publiquement le détail de certaines opérations ; il ne saurait justifier qu’après avoir autorisé les crédits, elle renonce à toute forme de contrôle sur leur emploi.

Conclusion : Le secret n’exclut jamais la responsabilité

La question des fonds spéciaux ne doit donc pas être réduite à celle de savoir si le président de la République peut disposer de crédits dont il détermine largement l’emploi. Dans certaines limites, cette faculté peut être justifiée par les responsabilités particulières du chef de l’État. Mais disposer d’une marge d’appréciation n’est pas disposer librement de l’argent public.

Les fonds spéciaux demeurent des crédits budgétaires. Les dépenses secrètes demeurent des dépenses de l’État. Les dépenses sociales demeurent soumises à leur finalité publique. Quelle que soit leur appellation ou leur destination, les sommes qui les financent restent des deniers publics.

La véritable ligne de partage ne passe pas entre dépenses publiques ordinaires et dépenses publiques secrètes. Elle passe entre le secret organisé par le droit et l’opacité qui soustrait la dépense au droit.

David Biroste observait que l’emploi de sommes en liquide sans contrôle pouvait engendrer toutes sortes de malversations[9]. L’avertissement conserve toute sa portée et la réponse ne consiste pas à supprimer toute dépense confidentielle. Elle consiste à construire un régime dans lequel la confidentialité nécessaire à l’action de l’État demeure compatible avec les principes fondamentaux des finances publiques.

C’est également dans cette perspective que Gérard Pardini pose la condition démocratique de l’emploi des fonds spéciaux : « L’emploi des fonds spéciaux sera démocratique si les sommes en jeu sont définies, attribuées et contrôlées par le Parlement, organe d’expression de la souveraineté et disposant seul du pouvoir d’autoriser un gouvernement à utiliser les sommes issues de l’impôt dans un but d’intérêt général. »[10].

Cette exigence ramène finalement le débat à son principe essentiel : dans un État démocratique, il peut exister des dépenses que le public ne doit pas connaître ; il ne devrait jamais exister d’argent public dont personne n’ait à répondre.

Notes

[1] David Biroste, « Les fonds spéciaux – Contribution à l’étude des marges du droit », Revue française de finances publiques, n° 81, mars 2003, p. 310.

[2] David Biroste, op. cit., p. 310.

[3] Gaston Jèze, « Cours de science des finances et de législation financière française », 6ème édition, Marcel Giard, 1921, p. 38.

[4] Alain Tourret, « Fonds spéciaux, primes et autres dérives », Albin Michel, 2002, p. 19.

[5] Alain Tourret, op. cit., p. 29.

[6] François Logerot, « Note à attention de Monsieur le Premier ministre relative au régime des fonds spéciaux », La documentation française, octobre 2001. La note peut être consultée sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/014000737-note-a-l-attention-de-monsieur-le-premier-ministre-relative-au-regime-des-fonds-

[7] Voir rapport n° 1387, Chambre des députés 11° législative, session de 1915 ; Annexe du procès-verbal de la séance du 28 octobre 1915, p. 149. Source : BNF.

[8] Alain Tourret, op. cit., p. 64.

[9] David Biroste, « Les fonds spéciaux : émanation financière de la raison d’État », mémoire, Université de Perpignan, 1997-1998, annexe 6, p. 57.

[10] Gérard Pardini, «Fonds secrets: la vérité», Hachette, 2001,

Source : https://xalimasn.com/2026/08/20/la-sincerite-budge...