SÉNÉGAL 2050 : REFONDER LA DÉCENTRALISATION OU SUBIR L’EFFONDREMENT TERRITORIAL ( OUSMANE WADE )

Le Sénégal entre dans une phase décisive de son histoire institutionnelle, économique et territoriale. À l’horizon 2050, aucune ambition de souveraineté, d’émergence, de justice sociale ou de compétitivité durable ne pourra être atteinte sans une transformation profonde de la gouvernance territoriale. Le développement national ne peut plus être pensé comme la simple projection de l’État central sur des périphéries administrées. Il doit désormais être conçu comme la mobilisation

intelligente, équilibrée et puissante de tous les territoires de la République.
Or, malgré plusieurs décennies de réformes, les collectivités territoriales sénégalaises demeurent encore prisonnières d’un paradoxe inquiétant : elles portent de plus en plus de responsabilités, mais disposent de moins en moins de moyens réels pour agir efficacement. Dans de nombreuses communes, villes et départements, les faiblesses sont désormais connues : insuffisance des ressources humaines qualifiées, déficit d’ingénierie territoriale, faibles capacités administratives, budgets limités, dépendance chronique vis-à-vis des transferts de l’État, faible maîtrise des outils de planification,

retard important dans la digitalisation des administrations locales et difficulté persistante à transformer les compétences transférées en politiques publiques efficaces.
Cette fragilité institutionnelle réduit considérablement la capacité des territoires à répondre aux attentes des populations, à conduire des investissements structurants et à impulser une véritable transformation économique et sociale. Le Sénégal ne peut prétendre bâtir des pôles territoires puissants avec des collectivités faibles. Il ne peut pas non plus parler de souveraineté territoriale tout en maintenant les territoires dans une dépendance administrative et financière quasi

permanente. C’est là le cœur de la contradiction actuelle.
Dès lors, la refondation de la décentralisation n’est plus une option technique. Elle est devenue une urgence nationale. Elle suppose de sortir d’une logique d’ajustements successifs pour entrer dans une réforme de structure : professionnalisation des administrations territoriales, modernisation numérique, clarification des compétences, réforme du financement local, rationalisation du découpage territorial, retour d’un échelon régional stratégique et articulation assumée entre décentralisation et pôles territoires. Plus qu’une réforme

administrative, il s’agit de reconstruire la puissance publique à partir des territoires.
I. ACTES I, II ET III : CINQUANTE ANS DE DÉCENTRALISATION, MAIS UNE TERRITORIALISATION ENCORE INACHEVÉE
L’Acte I : le moment fondateur de 1972
La décentralisation sénégalaise ne naît pas avec l’Acte III. Elle s’inscrit dans une histoire longue, progressive et inachevée. Dès 1972, le Sénégal pose une première pierre majeure avec la création des communautés rurales. Cette réforme, souvent considérée comme l’Acte I de la décentralisation, visait à rapprocher l’administration des populations rurales, à promouvoir une gestion

locale des affaires publiques et à introduire une première forme de participation territoriale à l’action de développement.
Ce moment fondateur fut important. Il marquait une rupture avec un modèle exclusivement centralisé en reconnaissant que les territoires ruraux ne pouvaient plus être gouvernés uniquement depuis Dakar. Mais l’Acte I demeurait encadré par une forte tutelle administrative, un faible niveau d’autonomie financière et des marges de décision limitées. Il s’agissait davantage d’un mouvement de déconcentration accompagnée que d’une véritable dévolution de puissance publique.
L’Acte II : 1996, la grande

régionalisation sénégalaise
Le second tournant majeur intervient en 1996. Avec les lois n° 96-06, n° 96-07 et n° 96-09 du 22 mars 1996, le Sénégal engage ce que l’on a appelé l’Acte II de la décentralisation. Cette réforme constitue une étape capitale. Elle érige la région en collectivité territoriale de plein exercice, approfondit la libre administration des collectivités locales, crée les communes d’arrondissement et organise le transfert de compétences aux régions, communes et communautés rurales.
L’Acte II avait un mérite immense : il assumait enfin que le développement territorial ne pouvait être

sérieusement conduit sans un niveau régional de planification, de coordination et de pilotage. Il confiait aux collectivités des responsabilités dans plusieurs domaines structurants de la vie publique. Cette réforme a profondément modifié les relations entre l’État et les collectivités locales en renforçant l’autonomie de gestion, en allégeant certaines formes de tutelle et en ouvrant la voie à une territorialisation plus ambitieuse des politiques publiques.
C’est également à partir de cette séquence que le transfert de compétences s’est structuré autour de grands blocs d’intervention publique. L’esprit de la réforme était clair : donner aux collectivités un rôle

croissant dans la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique, social, éducatif, sanitaire, culturel et environnemental.
Mais déjà, une faille apparaissait. Les transferts de compétences n’étaient pas toujours accompagnés de transferts de ressources à la hauteur des missions confiées. La décentralisation avançait en droit plus vite qu’en moyens.
L’Acte III : une réforme ambitieuse, un bilan profondément contrasté
L’Acte III de la décentralisation, consacré par la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités territoriales, se voulait une refondation. Son ambition

affichée était forte : organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable, territorialiser les politiques publiques, simplifier l’architecture locale et rapprocher davantage l’administration des citoyens. Le texte a abrogé et remplacé les grandes lois de 1996 et a posé un nouveau cadre juridique de la gouvernance territoriale.
L’Acte III a notamment instauré la communalisation intégrale du territoire national, érigé le département en collectivité territoriale et maintenu la ville comme cadre de mutualisation entre communes. Le Code général des Collectivités territoriales organise par

ailleurs la libre administration des collectivités, le contrôle de légalité, la participation citoyenne, l’administration locale, ainsi que le régime des transferts de compétences et de leur compensation. Il rappelle un principe cardinal : les collectivités ont vocation à concevoir, programmer et mettre en œuvre les actions de développement économique, éducatif, social et environnemental d’intérêt local.
Sur le plan juridique, le Code de 2013 répartit les compétences entre départements et communes, dans le cadre de neuf grands domaines transférés. Il pose également, dans ses dispositions relatives aux

transferts, un principe qui aurait dû devenir intangible : les compétences transférées doivent être accompagnées des moyens et ressources nécessaires à leur exercice normal. L’article 282 du Code est sans ambiguïté : tout transfert de compétences par l’État doit s’accompagner du transfert concomitant des moyens et des ressources nécessaires, et toute charge nouvelle créée par l’État dans un domaine transféré doit faire l’objet d’une compensation appropriée, notamment par le Fonds de Dotation de la Décentralisation ou par d’autres ressources fiscales.
Sur le papier, l’Acte III portait donc une promesse forte. Dans les faits, il

a aussi engendré de lourdes contradictions.
II. LA COMMUNALISATION INTÉGRALE A DÉMOCRATISÉ LA PROXIMITÉ, MAIS FRAGMENTÉ LA PUISSANCE TERRITORIALE
Une multiplication des collectivités sans consolidation réelle de leurs capacités
La communalisation intégrale a incontestablement rapproché le statut communal des populations. Mais elle a aussi produit un effet de dispersion. La multiplication accélérée des communes, aujourd’hui au nombre de 557, et l’augmentation du nombre de départements, passés à 46 depuis 2021, ont trop souvent répondu à des logiques de

représentation, d’équilibre politique ou de pression locale davantage qu’à une doctrine nationale de viabilité territoriale.
Beaucoup de ces collectivités ne disposent ni d’une assiette fiscale suffisante, ni d’un personnel qualifié, ni d’une ingénierie territoriale stable, ni de marges d’investissement capables de soutenir un développement local ambitieux. Le résultat est connu : un grand nombre de collectivités cumulent faiblesse budgétaire, sous-administration, dépendance au centre et difficulté à exercer pleinement les compétences qui leur ont été confiées.
Le paradoxe de l’Acte III tient là : il a étendu la carte de la décentralisation

sans toujours consolider la capacité des entités nouvelles à assumer durablement leurs missions.
La suppression de la Région : le grand recul institutionnel
Mais la plus grande fragilité de l’Acte III demeure sans doute la suppression de la Région comme collectivité territoriale de plein exercice. En voulant simplifier l’architecture locale, le Sénégal a supprimé l’échelon qui permettait précisément de penser le développement à grande échelle, d’organiser les complémentarités intercommunales, de coordonner les investissements structurants et de porter une vision stratégique du territoire.
Les départements, appelés à

reprendre certaines des prérogatives des anciennes régions, n’ont pas réussi à remplir cette fonction de manière satisfaisante. Dans bien des cas, leurs présidents demeurent institutionnellement effacés face aux maires des communes chefs-lieux, tandis que leurs moyens techniques et financiers restent insuffisants pour porter une véritable stratégie de développement territorial.
Le pays a ainsi perdu son maillon intermédiaire de planification. Entre l’État central et les communes, il manque désormais un niveau de puissance publique capable de piloter les grandes infrastructures, d’organiser les chaînes de valeur régionales, de coordonner les

investissements et de servir de colonne vertébrale aux futurs pôles territoires.
III. UNE RÉPUBLIQUE TERRITORIALE À PLUSIEURS VITESSES
L’incohérence des statuts territoriaux
À cette fragilité institutionnelle s’ajoute une autre faiblesse majeure : l’extrême hétérogénéité de l’organisation territoriale sénégalaise. Certaines régions comme Dakar fonctionnent avec des villes et des communes d’arrondissement. D’autres, comme Saint-Louis, Ziguinchor ou Sédhiou, reposent sur une combinaison de communes et de départements. Thiès, quant à elle, superpose communes d’arrondissement, villes, communes

classiques et départements.
Cette diversité ne repose sur aucune doctrine territoriale lisible. Ni l’histoire, ni le poids démographique, ni les réalités économiques, ni la continuité urbaine, ni les infrastructures, ni la viabilité administrative ne servent véritablement de critères de structuration territoriale. On a ainsi laissé se construire, par strates successives, une République territoriale à plusieurs vitesses, où les règles du jeu changent selon les espaces.
Or une décentralisation efficace suppose d’abord de la lisibilité, de l’équité et de la cohérence. On ne peut pas demander aux territoires de

devenir les moteurs du Sénégal 2050 tout en les enfermant dans des architectures institutionnelles disparates, parfois illisibles et souvent inefficaces.
IV. LE NŒUD DU PROBLÈME : DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES, MAIS UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE TROP FAIBLE
Le droit a prévu la compensation. La pratique a trop souvent organisé l’insuffisance
L’un des enseignements les plus constants de la décentralisation sénégalaise tient à l’écart persistant entre les compétences transférées et les ressources effectivement mobilisées. Le Code général des Collectivités territoriales prévoit

pourtant un cadre clair. Il organise non seulement le transfert de compétences, mais aussi leur compensation financière. Il rappelle le rôle du Fonds de Dotation de la Décentralisation, et la logique même de la réforme repose sur le principe selon lequel l’État ne peut durablement transférer des charges sans transférer les moyens correspondants.
Le problème est que, dans les faits, la compensation reste insuffisante au regard des besoins réels des collectivités. Les départements et les communes continuent de dépendre massivement des transferts étatiques, tandis que leur autonomie fiscale demeure limitée, inégalement

répartie et souvent sous-optimisée. L’investissement local en pâtit, tout comme la qualité des services publics de proximité.
FDD, FECT et réforme fiscale locale : des outils utiles, mais encore insuffisants
Le Sénégal a certes tenté de renforcer les instruments de financement local. Le Fonds de Dotation de la Décentralisation constitue l’un des piliers du système. Le Fonds d’Équipement des Collectivités territoriales a été consolidé par la loi n° 2018-16 du 8 juin 2018, qui a remplacé l’article 328 du Code pour instituer un mécanisme dédié à l’investissement local, financé par une dotation équivalant à 2 % de

la TVA perçue au profit du budget de l’État.
La loi n° 2019-12 du 8 juillet 2019 a, de son côté, modifié et complété la loi n° 2013-10 pour harmoniser la fiscalité locale avec la réforme de la Contribution économique locale, en remplacement de l’ancienne patente. Cette réforme a introduit des mécanismes intéressants de répartition, à travers trois guichets : l’allocation minimale, la stabilisation et l’équité territoriale. Elle a notamment prévu une allocation minimale de 12 millions de francs CFA par commune et une part dédiée à l’équité territoriale, répartie selon des critères tels que la population et l’indice de pauvreté.

Ces évolutions vont dans le bon sens. Mais elles restent encore trop modestes au regard des ambitions affichées. On ne bâtira pas des territoires compétitifs, innovants et capables de porter des pôles économiques majeurs avec des collectivités qui vivent essentiellement de dotations, d’avances de trésorerie et de ressources locales trop faibles.
Le temps est venu d’assumer un changement d’échelle : fiscalité territoriale modernisée, péréquation renforcée, territorialisation plus audacieuse de l’investissement public, accès à des financements innovants, contractualisation plus exigeante avec l’État, et surtout,

redéfinition des priorités budgétaires en faveur des régions et des collectivités stratégiques.
V. GOUVERNANCE LOCALE : METTRE FIN AUX MAJORITÉS ARTIFICIELLES ET À L’ESSOUFFLEMENT DES EXÉCUTIFS
Une représentation parfois déformée
La gouvernance locale souffre aujourd’hui de dysfonctionnements trop souvent minimisés. Le système de répartition des sièges dans les conseils municipaux et départementaux, qui combine logique majoritaire et proportionnelle, a été pensé pour garantir à la fois stabilité institutionnelle et représentation pluraliste. Mais dans la pratique, il produit parfois des distorsions

importantes entre les suffrages exprimés et la composition réelle des conseils. Certaines listes ayant obtenu autour de 30 % des voix peuvent se retrouver avec près de 70 % des sièges, créant une surreprésentation qui affaiblit le pluralisme et réduit la capacité de contrôle des oppositions locales.
L’absentéisme et la faible responsabilisation des exécutifs
À cela s’ajoute une autre pathologie de la vie locale : l’absentéisme chronique de certains élus et l’essoufflement rapide de certains exécutifs. Dans plusieurs collectivités, des adjoints au maire ou vice-présidents cessent pratiquement toute activité politique

et administrative après leur installation. La décentralisation ne peut durablement prospérer avec des exécutifs insuffisamment évalués, peu responsabilisés et trop rarement jugés sur leurs résultats.
Le futur Acte IV devra ouvrir ce chantier avec courage. Il faudra poser la question de l’élection au suffrage direct des exécutifs locaux, du rééquilibrage de la représentation proportionnelle, de l’évaluation régulière des performances, de la transparence budgétaire, de la reddition des comptes et d’une culture de responsabilité qui fasse enfin entrer la gouvernance territoriale dans l’ère de la performance publique.

VI. LE DÉCOUPAGE TERRITORIAL ACTUEL ÉTOUFFE CERTAINS TERRITOIRES
Le cas de Saint-Louis : symbole d’un rétrécissement territorial incompréhensible
Le cas de Saint-Louis est sans doute l’un des plus révélateurs des incohérences du découpage territorial actuel. Ancienne capitale du Sénégal et de l’Afrique occidentale française, carrefour historique, culturel, intellectuel et diplomatique, Saint-Louis se trouve aujourd’hui enfermée dans un périmètre administratif extrêmement réduit, encerclée par Goxxu Mbacc, Ngallèle et Pikine, eux-mêmes bordés par la commune de Gandon.

Cette situation n’est pas un simple détail cartographique. Elle constitue un frein réel à l’expansion urbaine, à l’attractivité économique, à la planification des infrastructures et à la capacité de projection de la ville. Comment un territoire appelé à jouer un rôle majeur dans l’économie bleue, le tourisme patrimonial, l’enseignement supérieur, la logistique et les industries énergétiques peut-il continuer à évoluer dans un cadre territorial aussi contraint ?
Le problème dépasse Saint-Louis. Les écarts entre départements illustrent aussi cette absence de cohérence. Podor compte jusqu’à 22 communes, tandis que le

département de Saint-Louis n’en regroupe que cinq. Encore que Rao est le seul chef lieu d'arrondissement qui ne soit pas érigé en Commune même avec la communalisation intégrale. Ces disparités fragilisent la planification, créent des déséquilibres administratifs et compliquent l’action publique.
Le futur Acte IV devra donc ouvrir un vaste chantier de rationalisation territoriale fondé sur des critères objectifs : poids démographique, continuité urbaine, cohérence géographique, infrastructures, potentiel économique, viabilité financière, capacité administrative et perspectives d’aménagement.
VII. LES PÔLES TERRITOIRES : LA

NOUVELLE GÉOGRAPHIE DE LA PUISSANCE SÉNÉGALAISE
Une rupture avec le Sénégal monocentrique
La Vision Sénégal 2050 introduit une idée décisive : le développement national ne peut plus être structuré autour d’un seul centre de gravité. Pendant des décennies, l’essentiel des investissements, des infrastructures, des services supérieurs, des opportunités économiques et des emplois s’est concentré dans la région de Dakar. Cette centralisation a produit une hypertrophie urbaine devenue elle-même une fragilité : saturation, congestion, pression foncière, déséquilibres régionaux, exode rural,

sentiment de relégation dans les autres territoires.
Les pôles territoires portent une rupture avec ce modèle. Ils visent à faire émerger plusieurs centres de croissance, spécialisés, complémentaires et capables de produire eux-mêmes de la valeur, de l’emploi, de l’innovation et de la cohésion territoriale. Ils traduisent une conviction simple : chaque territoire sénégalais possède des ressources, des savoir-faire, une géographie et des avantages comparatifs qui peuvent devenir les ressorts d’une puissance territoriale nouvelle.
Les concertations sur les pôles territoires : une leçon claire

Les concertations menées autour des pôles territoires et de la Vision Sénégal 2050 ont fait émerger plusieurs enseignements majeurs. D’abord, le développement territorial ne peut plus être pensé exclusivement depuis le centre. Ensuite, les territoires doivent devenir les premiers acteurs de leur propre transformation. Enfin, les collectivités territoriales ne pourront porter cette ambition que si elles disposent de capacités institutionnelles, humaines et financières à la hauteur des responsabilités qui leur sont confiées.
Autrement dit, les pôles territoires ne peuvent être de simples zonages technocratiques. Ils doivent devenir des écosystèmes de développement

articulant collectivités, État, secteur privé, universités, centres de recherche, organisations communautaires et partenaires techniques et financiers.
Des vocations territoriales à assumer
Saint-Louis peut devenir un grand pôle de l’économie bleue, de la pêche, du tourisme patrimonial, de l’enseignement supérieur, de la recherche et des industries énergétiques. Thiès peut consolider son rôle de plateforme industrielle, ferroviaire, minière et logistique. Kaolack peut renforcer sa vocation agro-industrielle et commerciale. Ziguinchor peut s’affirmer comme un puissant pôle agricole, touristique et maritime. Tambacounda, Matam,

Kédougou, Kolda, Sédhiou, Kaffrine, Fatick, Louga et d’autres territoires disposent eux aussi d’atouts considérables.
Mais aucune de ces ambitions ne se réalisera avec des collectivités faibles, un découpage incohérent, des exécutifs peu responsabilisés et des budgets de survie. Les pôles territoires imposent une refondation de la décentralisation. Ils rendent l’Acte IV non seulement utile, mais indispensable.
VIII. L’ACTE IV : NON PAS UNE RÉFORME DE PLUS, MAIS UNE RUPTURE DE DOCTRINE
Refonder l’architecture territoriale
Le futur Acte IV de la décentralisation ne doit pas être un simple toilettage

du Code. Il doit être une réforme de rupture. Il doit corriger les limites accumulées de l’Acte III, réconcilier décentralisation et développement, et reconstruire une architecture territoriale capable de porter le Sénégal 2050.
Cette rupture devrait, à mes yeux, reposer sur plusieurs piliers.
D’abord, le rétablissement de la Région comme collectivité territoriale de plein exercice. Non pas comme un étage bureaucratique supplémentaire, mais comme l’échelon stratégique de planification, de coordination des investissements, de pilotage des pôles territoires et d’organisation des solidarités intercommunales.
Ensuite, l’harmonisation de

l’organisation territoriale nationale autour de critères objectifs de classification et de viabilité. Le Sénégal ne peut continuer à juxtaposer des modèles territoriaux disparates sans doctrine d’ensemble.
Troisièmement, une réforme profonde du financement local, avec des régions et collectivités dotées de moyens à la hauteur de leurs ambitions. Si l’on veut des pôles territoires crédibles, il faut des budgets régionaux crédibles. À terme, certaines régions stratégiques devront disposer de capacités d’investissement se chiffrant entre 50 et 100 milliards de francs CFA, selon leur poids démographique, économique et géostratégique.

Quatrièmement, la professionnalisation massive des administrations territoriales. La décentralisation ne se résume pas à des organigrammes. Elle exige des cadres, des planificateurs, des urbanistes, des financiers, des spécialistes du numérique, des experts en partenariats publics-privés, des ingénieurs territoriaux capables de transformer une ambition politique en projet opérationnel.
Cinquièmement, la modernisation numérique de la gouvernance locale. Les collectivités de demain devront disposer de systèmes intégrés de gestion, de plateformes de services aux citoyens, d’outils de suivi-

évaluation, de transparence budgétaire et de pilotage par la donnée.
Enfin, la réforme du système de gouvernance locale devra assumer la question de la responsabilité des élus, de l’évaluation des exécutifs, de la réduction des majorités artificielles et du renforcement de la reddition des comptes.
IX. LES LEÇONS DU MONDE : LE SÉNÉGAL N’A RIEN À GAGNER À RESTER TIMIDE
Partout où le développement territorial a progressé, l’État a compris qu’il fallait des institutions locales fortes. Le Maroc a engagé une régionalisation avancée pour faire des régions des moteurs

d’investissement et de développement. Le Rwanda a fortement misé sur les capacités des districts pour structurer son action publique de proximité. La Côte d’Ivoire cherche, elle aussi, à mieux articuler développement local et dynamiques régionales. Partout, le même enseignement revient : il n’y a pas de politique territoriale ambitieuse sans collectivités dotées de compétences réelles, de ressources stables, d’une administration solide et d’un leadership clairement identifié.
Le Sénégal n’a donc pas à craindre d’être ambitieux. Il doit au contraire sortir d’une prudence institutionnelle qui finit par produire l’impuissance

territoriale.
CONCLUSION : POUR UNE RÉPUBLIQUE DES TERRITOIRES
Le défi du Sénégal n’est plus seulement de décentraliser l’administration. Il est désormais de territorialiser la puissance publique, de démocratiser le développement et de faire des territoires les véritables laboratoires de la souveraineté nationale.
Le Sénégal de 2050 ne se construira ni dans les seuls bureaux de l’administration centrale, ni dans la seule respiration économique de Dakar. Il se construira dans la capacité de Saint-Louis, Ziguinchor, Matam, Tambacounda, Kaolack, Kolda, Sédhiou, Kaffrine, Thiès,

Fatick, Kédougou, Louga et de tous les autres territoires à créer de la richesse, à attirer les investissements, à valoriser leurs ressources, à former leur jeunesse et à offrir des perspectives à leurs populations.
L’histoire des Actes I, II et III montre que le Sénégal a avancé. Mais elle montre aussi que nous sommes restés au milieu du gué. Nous avons distribué des compétences sans toujours construire la puissance territoriale qui devait les porter. Nous avons multiplié les collectivités sans toujours garantir leur viabilité. Nous avons proclamé la proximité sans toujours organiser l’efficacité.
L’Acte IV devra donc marquer le

passage d’une décentralisation de gestion à une décentralisation de puissance. Il devra rompre avec la fragmentation institutionnelle, avec la dépendance financière des collectivités, avec les incohérences du découpage territorial, avec la centralisation excessive des décisions publiques et avec la tentation de traiter les territoires comme de simples réceptacles administratifs.
Il devra surtout consacrer une vérité que le Sénégal ne peut plus se permettre d’ignorer : la grandeur d’une nation ne se mesure pas seulement à la puissance de sa capitale, mais à la vitalité, à la cohérence et à la force de l’ensemble

de ses territoires.
Et c’est précisément là que se joue, désormais, le destin du Sénégal.

OUSMANE WADE.
Consultant-Formateur en Gouvernance et Administration électorale.
Ex-Conseiller municipal à Saint-Louis.
Ex-Membre du Cabinet du Ministre de l'intérieur.
Ex-Membre du Cabinet du Président du Conseil Économique et Social.