L'ARRÊT N°64/2025 DE LA COUR SUPRÊME : UNE CONDITION D'IMMATRICULATION CRÉÉE PAR LE JUGE OU UNE LECTURE INCOMPLÈTE DU DROIT DE L’URBANISME SÉNÉGALAIS ? (Lettre à AK KANE)

Mon cher Karim,

J'ai examiné avec beaucoup d'intérêt l'arrêt n°64/2025 du 13 novembre 2025, que tu m'as transmis pour avis et par lequel la Cour suprême a annulé l'autorisation de lotir délivrée par le ministre chargé de l'Urbanisme à la Commune de Sindia sur un terrain de 95 hectares situé à Kiniabour 2.

Pour mémoire, la Cour retient que :

« Il ressort des articles 41 et 43 du Code de l'urbanisme que l'autorisation délivrée par le ministre de l'Urbanisme au propriétaire ou à son mandataire ne concerne que les terrains immatriculés et qu'ainsi, en autorisant un lotissement sur un terrain non immatriculé, le Ministre a méconnu les limites de sa compétence. »

À première lecture, cette motivation pourrait paraître convaincante. Pourtant, lorsqu'on l'examine à la lumière de l'ensemble du droit foncier et du droit de l'urbanisme sénégalais, plusieurs interrogations apparaissent.

La première tient au fondement même de la solution retenue.

Les articles 41 à 43 du Code de l'urbanisme de 2008 définissent le lotissement et soumettent sa réalisation à une autorisation administrative. En revanche, aucun de ces textes n'énonce expressément que le terrain doit obligatoirement être immatriculé avant que le ministre puisse délivrer une autorisation.

Il est vrai que le dernier alinéa de l'article 43 précise que :

« L'autorisation de lotir est délivrée par le ministre chargé de l'Urbanisme, après avis de la collectivité concernée, au propriétaire du terrain ou à son mandataire. »

En droit, il est délicat de faire découler du seul terme « propriétaire » l'exigence d'une immatriculation préalable, alors que le législateur ne l'a pas expressément écrite.

Cette déduction n'est pas imposée par la lettre du texte ; elle procède d'une interprétation d'autant plus discutable que l'évolution de la législation révèle une volonté exactement inverse.

Comme me l'a très justement fait observer notre collègue Macodou Sall, les anciennes dispositions des articles L.273 et suivants avaient déjà abandonné la référence exclusive au « propriétaire » afin d'éviter toute confusion avec la notion civiliste de propriété immobilière. Ce choix traduisait déjà la volonté du législateur d'adapter le droit du lotissement à la pluralité des régimes fonciers existant au Sénégal.

Cette évolution est aujourd'hui encore plus manifeste dans la partie réglementaire du Code de l'urbanisme issue du décret n°2025-1194 du 17 juillet 2025.

En effet, ce nouveau texte apporte plusieurs innovations majeures qui éclairent utilement le débat.

La première est d'ordre conceptuel.

Le décret ne parle plus seulement d'« autorisation de lotir », mais d'« autorisation d'aménager ». Ce changement de vocabulaire est loin d'être anodin. Il montre que l'objectif poursuivi ne se limite plus à la simple division d'un terrain. Il s'agit désormais d'organiser une véritable opération d'aménagement intégrant les équipements, les réseaux, la viabilisation et l'organisation harmonieuse de l'espace.

La deuxième innovation est encore plus significative.

Alors que le dispositif antérieur réservait la demande au propriétaire ou à son mandataire, le décret de 2025, à travers les articles R.374 et suivants, élargit expressément les personnes habilitées à introduire une demande.

Peuvent désormais agir :

le propriétaire ;
le titulaire d'un titre d'occupation ;
le maire de la commune.

Cette extension est révélatrice.

Elle démontre que le droit positif ne réduit plus l'accès à la procédure au seul titulaire d'un titre foncier. Le législateur reconnaît désormais que d'autres droits réels ou administratifs peuvent justifier l'engagement d'une opération d'aménagement.

Plus remarquable encore, le décret introduit une disposition qui répond directement à la question posée dans l'arrêt.

Alors que le texte de 2009 exigeait uniquement un titre de propriété, le décret de 2025 prévoit désormais qu'en cas de projet initié par une commune sur une assiette foncière relevant du domaine national, le dossier peut être constitué non par un titre de propriété, mais par une délibération du conseil municipal approuvée par le représentant de l'État.

Cette disposition est capitale.

Elle constitue une reconnaissance explicite par le pouvoir réglementaire que des opérations d'aménagement peuvent légalement être engagées sur des terres du domaine national sans qu'il existe de titre foncier.

Autrement dit, le décret ne considère plus l'immatriculation comme une condition universelle de recevabilité de toute demande.

Il adapte la procédure au régime juridique particulier des terres concernées.

Cette évolution réglementaire confirme que le véritable critère n'est pas l'existence matérielle d'un titre foncier, mais le régime juridique applicable au terrain.

C'est précisément sur ce point que la motivation de la Cour suprême appelle, selon moi, une réserve.

En réalité, il convient de distinguer la cause du symptôme.

L'absence d'immatriculation ne saurait être, en elle-même, la cause de l'incompétence du ministre chargé de l'Urbanisme.

Lorsqu'un terrain relève du domaine national, on le sait, la propriété privée n'existe pas. Les occupants disposent seulement de droits d'usage ou d'affectation. L'absence de titre foncier découle naturellement de ce statut.

Dans cette hypothèse, ce n'est donc pas parce qu'il manque un titre foncier que le ministre est incompétent, mais plutôt parce que la loi soumet ces terres à un régime particulier dont la gestion relève principalement des collectivités territoriales et obéit aux procédures spécifiques prévues par la loi sur le domaine national et le Code général des collectivités territoriales.

Si l'on suivait rigoureusement le raisonnement adopté par la Cour suprême, il faudrait considérer que le ministre serait privé de toute compétence sur ces terrains, ce qui paraît difficilement compatible avec les textes.

C'est pourquoi il me semble que le véritable fondement juridique de l'annulation ne réside pas dans l'absence de titre foncier, mais dans le statut juridique du terrain.

La décision aurait pu gagner en solidité si elle avait été motivée en invoquant, par exemple, le fait que les terrains relevant du domaine national sont soumis à un régime juridique particulier dont la gestion est organisée par la loi.

Dès lors, le ministre chargé de l'Urbanisme ne peut légalement délivrer une autorisation d'aménagement ayant pour objet la division ou la commercialisation de telles terres en dehors des procédures prévues par les textes régissant le domaine national et les compétences des collectivités territoriales.

Une telle motivation aurait permis d'articuler harmonieusement le Code de l'urbanisme, la loi relative au domaine national, le Code général des collectivités territoriales ainsi que les dispositions réglementaires relatives aux opérations d'aménagement.

En tout cas, elle aurait tout au moins évité de faire de l'immatriculation une condition générale que les articles 41 à 43 n'expriment pas.

En définitive, la Cour a créé une condition nouvelle en imposant l'immatriculation préalable comme exigence générale de toute autorisation de lotir ou d'aménager.

Cette lecture me paraît difficilement conciliable avec la lettre des textes, leur évolution historique et les innovations introduites par le décret n°2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l'urbanisme (loi n°2023-20 du 29 décembre 2023).

Une telle décision est contraire aux réformes réglementaires récentes du droit de l'urbanisme, qui consacrent désormais le rôle des collectivités territoriales, reconnaissent les titulaires de droits d'occupation comme acteurs de l'aménagement et admettent explicitement que des opérations puissent être engagées sur des terres du domaine national selon des procédures adaptées.

Au fond, cette affaire illustre une règle classique d'interprétation juridique : il faut toujours rechercher la véritable cause d'une solution de droit et ne pas confondre celle-ci avec l'un de ses effets apparents.

Très amicalement,

Allé Badou SINE
Ancien Directeur des Domaines