PARTICIPATION PUBLIQUE : Le retour de l’État banquier

Le paysage bancaire ouest-africain est en pleine recomposition, notamment au sein de  l’actionnariat des banques commerciales. En cinq ans, les Etats de l’UEMOA ont doublé leurs parts dans ces banques, qui sont passées de 300,6 milliards FCFA en 2019 à 641,9 milliards FCFA en 2023. Cette progression fulgurante de 113,5 % essentiellement liée à des prises de participation majoritaires dans le capital de certains établissements en difficultés, voire par rachat de filiales cédées par des groupes étrangers.

Dans l’espace, vingt-trois établissements de crédit représentant 21,3 % des actifs de l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA), sont désormais majoritairement contrôlés par les États et leurs démembrements, selon le dernier rapport annuel 2023 de la Commission bancaire de l’UEMOA. Le phénomène est particulièrement visible en Côte d’Ivoire où la part des capitaux publics dans le système bancaire national est passée de 16,6 % en 2019 à 32,9 % en 2023. Symbole de ce tournant et profitant du mouvement de retrait progressif des grandes enseignes françaises du continent, l’opération réalisée en février 2023 : le retrait du géant français BNP Paribas de la Banque internationale pour le commerce et l’industrie de la Côte d’Ivoire (BICICI). Pour près de 80 milliards de FCFA, un consortium d’entités publiques ivoiriennes — la Banque nationale d’investissement (BNI), l’IPS-CGRAE, la Caisse des dépôts et consignations (CDC-CI) et la CNPS — a repris 67,49 % du capital de la BICICI. Une opération menée sous l’égide du chef de l’Etat ivoirien et qui consacre la montée en puissance de l’État dans un secteur longtemps dominé par les capitaux étrangers.

La poussée de l’« État banquier » ne se limite pas à la Côte d’Ivoire. Au Mali, la part publique dans les banques est passée de 23,5 % en 2019 à 32 % en 2023, une évolution jugée essentielle dans un contexte de fortes tensions sécuritaires et politiques, où la stabilité du secteur bancaire est stratégique. Le Bénin illustre encore plus spectaculairement cette tendance : la présence publique dans le capital des banques a bondi de 9,5 % à 25,9 % en quatre ans. Cette progression s’est concrétisée par la création, en 2020, de la Banque internationale pour l’industrie et le commerce (BIIC), issue de la fusion de deux établissements locaux et détenue à 100 % par des entités publiques. En quelques années, la BIIC s’est imposée comme la première banque du pays en termes d’actifs.

Le mouvement est également perceptible ailleurs dans l’Union : au Burkina Faso (+6,1 points, à 22 % en 2023) ; au Sénégal (+6,6 points, à 14,1 %) ; ou encore au Niger (+2,1 points, à 24,6 %). Autant d’indicateurs qui confirment une lame de fond : partout, l’État accroît sa présence dans un secteur longtemps dominé par les acteurs privés, nationaux ou étrangers. Ce retour de l’« État banquier » a un double effet. Il vient d’une part, combler le vide laissé par les banques françaises qui réorientent leurs priorités, et d’autre part, réaffirmer une souveraineté financière dans un secteur jugé stratégique.
 
Retour stratégique ?

Avec un total bilan (qui représente la valeur financière ou le poids financier d’une banque) en croissance de 4,71% (+583,5 milliards FCFA) atteignant 12 853 milliards FCFA, la deuxième locomotive de la zone UEMOA affiche, par son paysage bancaire en pleine effervescence, une dynamique robuste en 2023. L’Etat sénégalais est actionnaire dans 8 sur les 29   banques listées au Sénégal, représentant une participation moyenne de 20% de la capitalisation du système bancaire en 2023. Seulement 4 établissements d’envergure montrent explicitement une participation directe de l’État sénégalais dans le capital ; il s’agit de la Banque Nationale pour le Développement Économique (BNDE), banque publique de référence, clairement sous ancrage étatique, où l’Etat détient 38,7 % ; la Banque Agricole (LBA) dédiée au financement du secteur agricole et où l’Etat participe à hauteur de 41,1 % ; la Banque Régionale de Marchés (BRM), banque d’investissement régionale avec une forte participation sénégalaise dont 40,9 % pour l’Etat.

Cette présence de l’Etat dans les banques inclue ses participations symboliques dans certaines banques privées comme CBAO (environ 3,4 %) filiale du groupe marocain Attijariwafa, contre 7,5% en 2019. Même logique pour d’autres banques où l’État détient de petites participations minoritaires (souvent <5 %), héritées d’anciennes opérations de sauvetage ou de privatisation partielle. Ces participations ne confèrent pas de contrôle, mais elles sont importantes à mentionner, car elles témoignent de la stratégie de l’État de maintenir un droit de regard symbolique, de préserver un lien institutionnel avec des groupes privés étrangers et de garantir une capacité d’influence indirecte. En revanche, l’actionnariat étranger (Hors UEMOA) représente 28,4% au Sénégal.

L’Etat reste ainsi minoritaire dans l’ensemble du secteur bancaire sénégalais, largement dominé par les filiales de groupes étrangers . Mais son poids est stratégique dans des segments-clés (financement agricole, développement, marchés régionaux). Les participations publiques se concentrent sur 3 banques stratégiques (BNDE, LBA, BRM), toutes orientées vers des missions de développement (agriculture, industrie, marchés financiers régionaux). Petite curiosité, l’Etat est absent dans le capital de la banque Outarde, la seule banque privée à capitaux nationaux de la place.

Les Etats poussent, les privés se replient
 
Le retrait progressif des enseignes hexagonales contraste avec la stratégie offensive d’autres acteurs sur le continent. Les banques marocaines — Attijariwafa Bank, Bank of Africa (BOA) et la BCP — ont consolidé leur présence en Afrique de l’Ouest, multipliant les acquisitions et prises de participation. Du côté du Nigéria, des groupes comme UBA, Access Bank ou First Bank s’affirment de plus en plus comme des concurrents sérieux dans la sous-région. À cela s’ajoutent les ambitions des capitaux asiatiques, notamment chinois, qui ciblent les financements d’infrastructures et les services digitaux.

Pourtant, la part relative de cette catégorie d'actionnaires dans la capitalisation du système bancaire s’est contractée en revenant de 32,2% en 2019 à 21% en 2023, soit 633 milliards FCFA en 2019 à 500,3 milliards FCFA en 2023, en valeur absolue. Des opérations de cessions de participations majoritaires, soit à des Etats ou à des privés de l’Union sont passées par là. Ce désengagement des investisseurs étrangers a ouvert la voie à une montée en puissance des Etats, parfois au détriment des investisseurs privés locaux. En dépit du fait que leurs parts estimées ont progressé de 1094,2 milliards FCFA en 2019 à 1243,2 milliards FCFA en 2023, soit une augmentation moyenne de 13,6 % sur la période quinquennale, en raison d’acquisitions et de créations de nouvelles entités. En revanche, l’actionnariat privé de l’Union a reculé, passant à 52,1 % de la capitalisation du secteur bancaire à fin 2023 contre 54 % en 2019.

En gros, la structure de l’actionnariat des établissements de crédit par catégorie d’actionnaire, montre bien une évolution favorable aux Etats de l’Union (14,8% en 2019- 26,9% en 2023), contre une régression des privés de l’Union (54% en 2019-52,1% en 2023) et la même tendance régressive de l’actionnariat étranger (Hors UEMOA) qui passe de 31,2% en 2019 à 21% en 2023.
 

Un déséquilibre régional

Sur le marché bancaire de l’UEMOA, on dénombre aujourd’hui 21 établissements bancaires de grande envergure, chacun affichant un total bilan supérieur à 1 000 milliards FCFA. La répartition de ces acteurs prédominants est en parfaite  corrélation avec la hiérarchie économique qui prévaut parmi les États membres, selon la Commission bancaire. La Côte d’Ivoire concentre ainsi, plus de la moitié des grandes banques de l’UEMOA,  témoignant le poids économique significatif du pays au sein de la région. La locomotive de l’UEMOA abrite 11 de ces établissements qui dépassent le seuil des 1 000 milliards FCFA (environ 1,8 milliard de dollars) en total bilan, soit 52 % du total. La Côte d’Ivoire est par conséquent, le premier marché bancaire de l’UEMOA avec environ 35–36 % du total bilan bancaire de la zone.

Deuxième économie de l’Union, le Sénégal se positionne différemment avec seulement quatre établissements d’envergure (environ 19 % du bilan bancaire total de l’UEMOA), ce qui indique sans conteste un environnement bancaire moins concentré que celui de son voisin ivoirien. A eux deux, la Côte d’Ivoire et le Sénégal pèsent plus de 55 % du bilan bancaire de toute l’UEMOA et constituent une concentration systémique.

Le Burkina Faso se distingue avec la présence de trois grandes banques sur les seize principales du pays, parmi lesquelles on retrouve la banque locale Coris Bank International. Cette dernière marque sa suprématie en affichant un total bilan impressionnant de plus de 2 500 milliards de francs CFA.

Pendant ce temps, au Mali, le panorama bancaire présente trois institutions financières qui franchissent le seuil des banques les plus prospères, toutes trois appartenant à des capitaux nationaux, à savoir la Banque Malienne de Solidarité (BMS), la Banque de Développement du Mali (BDM) et la Banque Nationale de Développement Agricole (BNDA). En parallèle, le Bénin positionne un seul établissement notable, la Banque Internationale pour l’Industrie et le Commerce (BIIC), qui a récemment fait son entrée sur la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM).
 
Bien que les filiales des groupes bancaires internationaux dominent souvent ce classement, on observe une montée en puissance notable de certaines banques à capitaux locaux, illustrant une dynamique régionale intéressante. En Côte d’Ivoire par exemple, Société Générale, avec un total bilan de 3 615 milliards de francs CFA, reste une référence incontournable au niveau régional. Cependant, cette position est de plus en plus challengée par des acteurs locaux tels que NSIA Banque, la Banque Nationale d’Investissement (BNI), la Banque Internationale pour le Commerce et l’Industrie de la Côte d’Ivoire (BICICI), ainsi que Bridge Bank Group.

Cette progression significative des banques nationales, conjuguée à la présence historique marquée des grands groupes internationaux et locaux, reflète un marché bancaire ivoirien à la fois dynamique, concurrentiel et structurant pour l’ensemble de l’Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA).

Cette situation met en lumière non seulement le développement rapide des institutions financières nationales, mais aussi la capacité du pays à attirer et maintenir de grands acteurs bancaires internationaux, témoignant de la confiance en la stabilité économique de la Côte d’Ivoire. Ce poids considérable de l’économie ivoirienne dans le paysage bancaire régional en fait le véritable “hub systémique” de l’UEMOA et souligne non seulement la vitalité et la résilience de son économie en expansion, mais aussi son rôle pivot et central dans la finance ouest-africaine. Cela lui confère aussi une grosse responsabilité, car une crise ivoirienne aurait un effet domino sur toute l’UEMOA, via la BCEAO et le marché régional. Globalement, cela traduit un déséquilibre régional : la finance de l’UEMOA est très dépendante de deux pays, ce qui est une force (effet d’entraînement) et une vulnérabilité (risque de choc asymétrique).
(Source : https://croissanceafrique.com/uemoa)
 
L’exception togolaise  

A contre-courant de la dynamique des Etats de l’UEMOA, l’Etat togolais affiche un désengagement progressif. La part de l’actionnariat public y est passée de 14% en 2019 à seulement 8,6 % en 2023, traduisant un retrait au profit d'une participation accrue du secteur privé. En 2021, l’Etat togolais avait cédé 90% de ses participations dans la BTCI au holding IB Bank qui deviendra IB Bank Togo.

Le contrôle en question
 
Il est important de noter que l’État peut exercer un contrôle effectif sans détenir plus de 50 % du capital. Les blocs d’actionnaires publics peuvent réunir leurs parts pour constituer un actionnaire de référence. Souvent, plusieurs entités étatiques (Banque nationale d’investissement, Caisse des dépôts, CNPS, etc.) investissent ensemble et forment un bloc cohérent qui pèse plus que n’importe quel autre actionnaire individuel. Dans des capitalisations fragmentées, un bloc de 20 à 30 % suffit pour influer sur la stratégie et les nominations des dirigeants.

Dans certains cas, l’État conserve des droits particuliers (nomination des dirigeants, veto sur des décisions stratégiques, influence réglementaire) qui lui assurent un contrôle supérieur à son poids financier. En somme, même sans franchir la barre symbolique des 50 %, l’État peut orienter la stratégie et peser comme actionnaire de référence.

Les raisons d’un come-back

L’histoire récente du secteur bancaire en Afrique de l’Ouest illustre bien un paradoxe.  En effet,  d’un côté, la région attire de grands groupes internationaux qui apportent des capitaux, des technologies et des standards de gestion. De l’autre, ces mêmes acteurs s’inscrivent dans une logique implacable de rentabilité, qui conduit à un rapatriement d’une partie des bénéfices vers leurs maisons-mère. Or il ya quarante ans, les bailleurs internationaux avaient imposé aux États africains de se désengager du secteur bancaire, jugé trop coûteux et inefficace. Les faillites retentissantes de banques publiques dans les années 80 au Sénégal restent un traumatisme. Mais le contexte a changé et le retour de l’État dans l’actionnariat bancaire illustre un tournant majeur pour l’UEMOA.

Plusieurs facteurs expliquent ce come-back. Au Sénégal, par exemple, les banques ont déclaré un résultat excédentaire provisoire de 205,4 milliards FCFA (+27,9 % par rapport à l’année précédente) à la clôture de l’année 2024 . Dans ce contexte, le taux de solvabilité moyen du secteur bancaire au Sénégal est de 14,4 %, au-dessus du seuil UEMOA de 11,5 %, indiquant que les banques sénégalaises sont relativement bien capitalisées. Ce qui est un bon signe pour l’État, dès lors qu’il  intervient comme actionnaire, car il y a une base saine pour intervenir sans risque extrême. De plus en plus, la volonté de souveraineté financière est aussi un moteur. Les capitaux étrangers dominent encore largement le secteur, avec des groupes panafricains. « Pour la plupart de ces filiales, la maison-mère est détenue par les Etats qui sont derrière et qui les poussent. L’Etat ne peut pas être absent », estime notre interlocuteur banquier de profession.

La fuite des capitaux et le rapatriement des bénéfices par les groupes bancaires étrangers adossés à des Etats est un enjeu fondamental. Plusieurs des grands groupes bancaires présents en Afrique de l’Ouest ont des Etats actionnaires. Malgré leur apport en expertise et en capital, ces banques captent l'épargne locale, financent (partiellement) l'économie sénégalaise, mais les bénéfices substantiels remontent vers les maisons-mères, privant ainsi le Sénégal de ressources qui pourraient être réinvesties localement. Le régime fiscal au Sénégal prévoit qu’une société mère locale peut recevoir des dividendes de sa filiale, avec une exonération pour la majeure partie du montant, à l’exception d’une quote-part pour frais et charges (5 %). Si on considère que le ROE (rentabilité des capitaux propres) moyen UMOA est de 15,6% et que les grandes banques étrangères au Sénégal sont généralement plus performantes que la moyenne, leur ROE pourrait se situer entre 16% et 25%. Cette rentabilité élevée renforce d'autant plus l’argument sur l'importance des rapatriements de bénéfices, car avec des ROE de cet ordre, les dividendes versés aux actionnaires étrangers représentent des montants substantiels.

Il ne s’agit ni de nationaliser les banques, ni de freiner l’investissement privé, mais l'importance d'une participation publique est à situer à plusieurs niveaux. D’abord, les dividendes perçus par l’État via ses participations, même faibles, permettent de réinjecter une part de la richesse dans l’économie nationale, au lieu qu’elle soit entièrement exportée. Ensuite,  même minoritaire, l’influence stratégique permet d’orienter certaines décisions . Enfin l’effet de levier permet de mobiliser l’épargne publique pour attirer des partenaires privés, tout en gardant un ancrage local. Ce sont donc des arguments solides pour maintenir une présence étatique stratégique, même modeste, dans le secteur bancaire.

Les risques d’un retour
 
Redevenir actionnaire donne aux gouvernements un levier puissant pour orienter le crédit vers des priorités économiques nationales, que ce soit le financement des PME, le soutien à l’agriculture, l’accompagnement du logement social ou encore l’appui aux infrastructures. Cette présence publique rassure aussi sur la stabilité du système. L’État actionnaire peut agir en « assureur de dernier recours », protégeant les dépôts des clients et évitant les défaillances bancaires, qui fragiliseraient l’économie. Enfin, c’est un signal politique fort ; parce biais,   les gouvernements affichent leur volonté de garder la main sur un secteur jugé stratégique. Toutefois, ce retour ne va pas sans inquiétudes. Le souvenir des années 80 est encore vif dans les esprits. Les crédits octroyés sur des critères politiques, la mauvaise gestion, le surendettement… sans oublier la tentation de l’ingérence politique restent une menace.

Autre risque et pas des moindre, est la distorsion de la concurrence. En ce sens que les   banques où l’État est présent peuvent être perçues comme bénéficiant d’un soutien implicite, ce qui fausse le jeu vis-à-vis des acteurs privés. Enfin, le coût budgétaire n’est pas un élément neutre, car recapitaliser des banques en difficulté représente une charge lourde pour des finances publiques déjà contraintes.

L’État qui prête ou investit devient un acteur économique majeur, mais il doit gérer le risque de défaillance des entreprises ou des marchés. La transparence et les mécanismes de contrôle sont donc cruciaux pour éviter les dérives ou le favoritisme.
Entre volonté de souveraineté et impératif de stabilité, les gouvernements cherchent à réaffirmer leur rôle dans un secteur vital. Tout l’enjeu est donc d’éviter les écueils du passé et la clé du succès tiendra à une seule condition : instaurer une gouvernance exemplaire. Sans transparence ni indépendance, le « come-back » de l’État banquier pourrait coûter plus cher qu’il ne rapporte.
Lejecos Magazine Novembre 2025