Quand j'ai entendu dans la soirée, le communiqué du Conseil des Ministres de ce mercredi 08 février informant de l'adoption et la signature de deux décrets relatifs d'une part aux modalités de création et d'organisation des structures administratives et d'autre part, à l'institution d'un Secrétariat Général dans tous les ministères, je m'attendais le lendemain à de larges commentaires dans la presse. Malheureusement rien! L'attention de la Presse était ailleurs, dans la politique et le "people".
Pourtant, voilà un ensemble de décisions très importantes pour notre Administration qui ont été prises par le Chef de l'Etat. C'est le lieu de féliciter le Directeur Général et les cadres du BOM pour leur persévérance jusqu'à l'aboutissement de ces textes, car comme dirait l'autre, cela fait un "bail" que les idées de ces reformes ont été agitées, transformées en recommandations, et formalisées dans des projets de textes et ont subi un long processus de concertations à tous les niveaux de l'Administration.
Félicitations à cette équipe car le BOM poursuit sans bruit "une Révolution tranquille" dans l'Administration par la mise en place d'outils et de mécanismes d'amélioration de la bonne gouvernance de l'Administration.
Voila deux textes réglementaires qui, assurément, constituent :
- un outil de rationalisation et de normalisation des structures administratives;
- un moyen de limitation de la prolifération desdites structures administratives et des départements ministériels ;
- et une voie pour assurer et améliorer la continuité de l'action administrative.
- l. Des outils de rationalisation et de normalisation des structures administratives
Le premier texte réglementaire est le résultat d'importants efforts de réflexion du BOM pour mettre de l'ordre dans le développement et la multiplication de divers types de structures administratives, avec des appellations diverses.
Ainsi, outre les structures administratives classiques (bureau, section, division, direction, direction générale),l'administration sénégalaise s’est dotée de multiples structures d’un genre nouveau, pour s'adapter à l'évolution du monde des techniques administratives.
On pourrait citer plusieurs catégories :
- les organismes de consultation ;
- les administrations de mission ;
- les structures administratives à vocation ministérielle technique ;
- les structures administratives de réflexion et d’études, à vocation interministérielle ;
- les projets/programmes ;
- les agences d’exécution ;
- les Autorités administratives indépendantes.
L'intérêt du nouveau décret est de procéder à :
une définition précise de l’organisation administrative, de sa hiérarchisation et de l’appellation des différentes structures ;
l’adoption de normes et procédures de création plus claires.
Ce texte réglementaire fixe l’organisation de l’Administration centrale. Celle-ci désormais ne comportera que trois échelons :
- le Bureau ;
- la Direction ;
- le Secrétariat Général.
Ainsi, le Bureau sera la structure de base de l’Administration et l’unité composant une direction.
La Direction sera l’unité centrale chargée de gérer une ou plusieurs missions principales du département ministériel.
Le Secrétariat Général sera la structure de coordination de l’administration du département ministériel, chargé d’assurer la permanence et la continuité des actions sur le moyen et le long terme.
En plus de ces trois échelons principaux, l’Administration pourrait disposer, à titre exceptionnel, d’autres types de structures dont la création obéit à des conditions et normes particulières. Il s’agit de :
- la Division ;
- la Direction Générale ;
- le Service ;
- les administrations de mission ;
- les structures administratives à vocation ministérielle;
- les structures administratives de réflexion et d’étude à vocation interministérielle ;
- les organismes de consultation.
Désormais, il est retenu une procédure claire et transparente à suivre quand un chef de département ministériel veut créer des structures ou modifier la structuration du département ministériel.
Cette nouvelle procédure permet ainsi au chef de département de prendre le temps de la réflexion et de la concertation interne et externe sur son projet de restructuration.
Ainsi, le décret de répartition des services de l'Etat retrouve sa véritable vocation , perdue de vue voire inconnue des autorités administratives, qui est de répartir lors d'un réaménagement ministériel l'existant, c'est à dire les services existants entre les départements ministériels, et non de créer des services nouveaux.
Car il est reconnu que la période précédant un réaménagement ministériel, est souvent très agitée, et n'est pas propice à une réflexion approfondie pouvant déboucher sur la création de structures administratives cohérentes. La pratique courante était de voir créées des structures vides avec des missions non clairement définies sur lesquelles il était difficile de revenir.
La pléthore actuelle des directions et autres structures administratives dénoncée depuis 2000 provient en grande partie des nombreux réaménagements ministériels mal maîtrisés. De 2000 à 2008, le Sénégal a connu au moins 2 (deux) remaniements ministériels par an, qui se sont souvent traduits par des réaménagements profonds.
Le nombre de réaménagements va crescendo, passant de 2 (deux) en 2000, à 4 (quatre) en 2004, 5 (cinq) en 2005, et 4 (quatre), rien que pour le premier trimestre de 2007.
Le nombre de départements ministériels est passé de 15 en 1990 à 26 en 2000 et à 37 en 2007, une légère baisse à 30, ayant été enregistrée en 2008.
On peut noter depuis 2012 une certaine stabilité voire réduction du nombre de réaménagements ministériels mais la pléthore de directions et autres structures administratives est toujours là.
On se rappellera toujours les difficultés d'application des directives présidentielles en 1981 pour mettre fin aux dérives dans la création des structures administratives.
En effet dès 1981, dans le rapport de présentation du décret n°81-164 du 04 mars 1981 portant répartition des services de l’Etat il est stipulé que :« Ce texte constitue donc, en quelque sorte, la photographie de l’Administration sénégalaise au mois de février 1981 . Il n’anticipe en rien les réorganisations futures, et ne saurait être mis à profit pour effectuer des modifications à l’organisation interne des divers départements ministériels .
Ces modifications, en effet, ne peuvent résulter que des décrets d’organisation ou de réorganisation propres à chaque département, dont le décret de répartition se borne ensuite à tirer les conséquences .
Aussi, ce principe mérite t-il d’être rappelé, car il est l’un des garants de la rationalité des structures administratives."
Or il a été constaté durant ces années, à chaque remaniement ministériel, que le décret portant répartition des services de l' Etat, au lieu de se limiter à répartir les services existants, crée de nouveaux services, en contradiction avec la réglementation en vigueur.
Il est évident que le contexte et les conditions dans lesquelles ce texte est préparé, en l’absence de concertation interministérielle, ne garantissent aucune rationalité, ni aucune cohérence dans la prise de décision.
La création de nouveaux services doit se faire en aval, dans les décrets d’organisation des départements ministériels, ce qui a l’avantage de donner le temps de réflexion aux ministres, pour procéder à d’éventuelles modifications de structures et aussi établir une concertation adéquate avec les services spécialisés compétents, d’une part, et avec les autres départements ministériels, d’autre part.
Implicitement il est demandé au chef de département ministériel de prendre le temps de la réflexion et de la concertation pour élaborer une structuration cohérente des structures administratives du département.
-lll. Une voie pour assurer et améliorer la continuité de l'action administrative.
La continuité ou la permanence de l'action administrative fait partie des grands principes du service public. C'est aussi la caractéristique d'une bonne administration , si elle est assurée correctement.
L'institution d'un secrétariat général dans un département ministériel participe au renforcement de la continuité du service public et de l'action administrative en ce sens que le secrétaire général est le chef de l'administration du département ministériel . Il assure la coordination de tous les services administratifs.
La généralisation de l'institution dans tous les départements ministériels doit permettre de résoudre le vieux problème pour ne pas dire la problématique de la cohabitation du secrétaire général et du directeur de cabinet dans le même département ministériel .
En effet, au Sénégal le poste de Secrétaire Général a été créé au début des années 1970 dans quelques ministères dont les chefs de département étaient très fréquemment absents du pays:
- le Ministère des Affaires Étrangères;
- le Ministère du Plan et de la Coopération;
- Le Ministère de l'Economie et des Finances;
-Le Ministère du Développement Rural et de l'Hydraulique.
L'objectif était clairement d'avoir un organe capable d'assurer la continuité du fonctionnement du département en l'absence du Ministre. Le Secrétaire général étant ainsi le chef de l'administration et devait avoir l'autorité hiérarchique et des délégations de pouvoirs et de signature, non seulement en l'absence du Ministre mais de façon permanente .
Il constituerait également la mémoire du département ministériel, rappelant ainsi au nouveau chef de département les orientations , les politiques, les programmes et projets en cours du département
Cette innovation a eu du mal à s'implanter du fait que jusqu'à présent, le Directeur de Cabinet assumait en plus de ses fonctions politiques, les fonctions de coordination des services. Ce dernier étant le collaborateur le plus proche, à qui le Ministre déléguait de réels pouvoirs .
Ainsi la cohabitation des deux autorités dans un même ministère s'est révélée très difficile, et souvent conflictuelle .
Choisi par le Ministre pour être nommé par le Président de la République, le Ministre l'a toujours amené avec lui en cas de mutation dans un autre ministère .
Et même, s'il reste dans le département ministériel, en cas de remaniement ministériel, le nouveau ministre obtenait toujours le changement par un homme de confiance.
L'esprit de ladite reforme était ainsi remis en cause.
Malgré la circulaire n°24/PM/SGG/ADJ.2 du 17 avril 1978 du Premier Ministre qui indiquait :
« Il m’a été donné de constater qu’à l’occasion de la formation du nouveau Gouvernement, certains secrétaires généraux de ministère suivaient leurs ministres ou changeaient de poste en même temps que ces derniers, comme s’ils étaient des directeurs de Cabinet ministériel.
Cela va à l’encontre du principe ayant présidé à l’institution de l’organe. En effet le Cabinet étant, en principe, appelé à changer en même temps que le ministre, le secrétaire général doit être la « mémoire » du ministère […….] Il doit être l’élément de coordination stable du ministère, garant de la continuité du service public au plus haut niveau. La présence du secrétaire général permet au nouveau ministre de poursuivre, sans discontinuité, l’action entreprise par son prédécesseur.
C’est pourquoi, à l’avenir, le départ simultané du ministre et du secrétaire général ne sera plus toléré. »
Les fonctions des deux postes n'ayant pas été clairement précisées, les attributions respectives des deux organes qui n’étaient pas clairement définies et délimitées ont été à l’origine de nombreuses difficultés, telles que :
- de nombreuses confusions de rôles ;
- des blocages dans le fonctionnement des mécanismes de coordination du département ministériel.
L'expérience a été reprise dans les années 2000 , suite au décret n°2002-1173 du 23 décembre 2002 instituant un secrétaire général dans certains départements ministériels. C’est le cas des 8 (huit) départements suivants :
- Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique ;
- Ministère des Affaires étrangères, de l’Union africaine et des Sénégalais de l’Extérieur ;
- Ministère de l’Intérieur ;
- Ministère de l’Economie et des Finances ;
- Ministère des Infrastructures de l’Equipement et des Transports ;
- Ministère de l’Education ;
- Ministère de la Santé, de l’Hygiène et de la Prévention ;
- Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage.
En conclusion , le principe de la généralisation de l'institution retenue dans les nouveaux textes est une excellente décision pourvu que:
- les attributions des deux postes soient clairement définies, afin de faire éviter tout conflit de compétence et même de rôles;
- le Président de la République choisisse sous sa seule responsabilité, les titulaires du poste. Les termes" sur proposition du Ministre......." doivent être supprimés;
-qu'une certaine stabilité dans l'emploi de Secrétaire General soit assurée dans un département ministériel: il devrait rester au même poste au moins 5 ans., durée qui est un gage de continuité et de stabilité du fonctionnement de l'Administration.
- une nouvelle restructuration des départements ministériels soit effectuée afin d'avoir des départements ministériels avec une taille correcte justifiant un besoin de coordination de haut niveau des structures administratives. C'est l'occasion de tenter une nouvelle fois une restructuration du Gouvernement en vue d'aboutir à une réduction du nombre de départements ministériels entre 20 à 25.
PATHE NDIAYE
CONSEILLER EN ORGANISATION DE CLASSE EXCEPTIONNELLE
EX DIRECTEUR DU B.OM.
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